РЖД-Партнер, № 9, май 2012 г.

 

Весь позитив от реформы –
благодаря конкуренции

 

На железнодорожном транспорте планируется создать коммерческую
инфраструктуру управления рынком грузовых перевозок. ее уже много лет пропагандирует Анатолий Голомолзин, заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы.

 

Беседовал Андрей  Гурьев

 

 

– Анатолий Николаевич, лично Вы уже давно выступаете за создание органа самоуправления на рынке железно­дорожных  перевозок  по  типу  того, что существует в электроэнергетике. На совещании в Кемерово тогдашним премьер-министром Владимиром Путиным было дано поручение подготовить этот вопрос. Просьба прокомментировать данную проблему, но сначала в целом оценить ход реформ в РЖД.

 

– Вопросы, связанные с реформированием естественных монополий, – тема очень серьезная, потому что речь идет о трансформации таких сфер деятельности, которые являются большими техническими системами. Электроэнергетика и железнодорожный транспорт в принципе реформируются примерно синхронно по времени и по похожим сценариям. При этом нельзя сказать, что реформы в РФ существенно отличаются от преобразований, происходящих в мире. Тем не менее отличия, конечно, есть, поскольку для России железнодорожный транспорт является очень существенной отраслью, на которую сильно завязана вся экономика страны.
В рамках реформирования мы больше тяготеем к европейскому опыту. Здесь речь идет о разделении по видам деятельности. Когда принималась программа реформы на российских железных дорогах, предполагалось, что будет три этапа.
И планировалось, что на каждом из них мы будем проводить анализ того, что сделано и каковы результаты. Но, к сожалению, это не всегда происходило. До сих пор даже показателей реформирования, оценки эффективности преобразований в каком-то полном сводном виде у нас нет. Более того, когда мы сталкиваемся с оценкой тех или иных процессов, то порой получаются просто парадоксальные вещи. Например, явно непродуктивная дискуссия о роли и месте операторов, которая продолжается уже много лет. Самое главное, реформу нужно отслеживать на каждом этапе и делать соответствующие выводы. Если почувствовали, что идем не по тому пути, – надо вносить коррективы. Пока же, повторяю, аналитическое сопровождение реформы во многом оставляет желать лучшего. Что касается оценок, то понятно, что в новых условиях железнодорожный транспорт не может уже работать по-старому. Но то, что реализовано, еще далеко от того, что задумывалось. Сегодня, в частности, надо вносить изменения в саму модель, структуру управления рынком железнодорожных перевозок. Если же говорить о позитивных моментах в реформе, то очевидно, что они были достигнуты за счет конкуренции, то есть именно в конкурентных сегментах. Например, это мощное привлечение инвестиций в операторском секторе. Благодаря реформе здесь удалось решить проблему, связанную с дефицитом и старением вагонного парка. Именно операторы купили новый подвижной состав, без которого железная дорога просто встала бы.
А вот проблемы с узкими местами на инфра­структуре, с локомотивной тягой как раз находятся в тех секторах, которые работают, по сути, в старой системе хозяйственных отношений. Здесь дефицит не преодолен и даже на­растает.

 

– Вы упомянули о дискуссии, которая идет с 2002 года: нужно или не нужно регламентировать деятельность операторов? Но сегодня, кажется, вопрос уже прояснился в свете проб­лем с управлением приватными вагонными парками.

 

– Да, но при этом есть мнение, что операторов стало слишком много, они расплодились на сети, создали заторы – вот в этом и заключается главная проблема. А поэтому надо ввести ограничение по количеству вагонов, которым может владеть оператор. Это как будто и решит вопрос. Но я так не считаю. У нас порядка 2 тыс. операторов. Такое количество сформировалось еще 5 лет назад, и сейчас оно находится на этом же уровне. Проблемы усугубились в 2011 году. Почему? В 2009-м образовалась Первая грузовая компания, выделившись из ОАО «РЖД». В 2011 году она стала работать по агентским схемам в рамках управления этими процессами со стороны Центра фирменного транспортного обслуживания. Так вот как раз это управленческое решение и привело к тем негативным последствиям, о которых все хорошо знают. ОАО «РЖД» стало работать именно не в качестве перевозчика, а как бы отвечая по обязательствам оператора. Но у оператора иная ответственность, нежели у перевозчика, прописанная в уставе. В результате заявки не удовлетворялись в полной мере и при избыточном парке создавался дефицит вагонов на рынке. ФАС рассмотрела дело в отношении группы лиц РЖД и жестко отреагировала на ситуацию с вынесением решений и предписаний. При этом мы еще раз напомнили, что проблемы на рынке железно­дорожных перевозок неизбежно будут возникать, пока здесь не сформирована коммерческая инфраструктура механизма управления или сорегулирования. То есть речь идет о создании такого органа, который позволит организовать перевозки в интересах всех участников рынка.

 

– Что конкретно это будет за орган?

 

– С одной стороны, это площадка, на которой происходит организация хозяйственных взаимоотношений участников рынка. А с другой – здесь формируется система договорных отношений и создаются правила игры. Вот, собственно, и все. Необходимо обеспечить соответствующие организационные формы, которые позволяли бы вырабатывать и принимать правила на уровне нормативно-правовых актов разного уровня (законодательные, постановления правительства, ведомственные и т. д.), создающие правовую стабильность на рынке. В то же время эта нормативная база должна гибко реагировать на меняющуюся конъюнк­туру рынка. Стабильность формируется в рамках соответствующих законов, постановлений других актов. А гибкость возможна тогда, когда интересы участников рынка могут быть оперативно отражены в договорных отношениях. При этом в управляющий орган должны войти представители всех заинтересованных сторон: регуляторов, владельцев инфраструктуры, перевозчиков, операторов, грузовладельцев и т. д.

 

 

– То есть некий аналог управляющей структуры в электро­энергетике здесь действительно будет прослеживаться?

 

– Да, разумеется. В любой сфере экономики могут быть, конечно, свои нюансы, порой очень существенные, но модель «продавец-покупатель» в условиях разнообразия форм собственности, конкуренции хозяйствующих субъектов и свободы ценообразования, то есть там, где уже налицо конкурентные сегменты экономики, по сути, едина. Вот почему мы предлагали создавать структуру, аналогичную по управлению той, которая существует в электроэнергетике. Повторяю, это должна быть площадка, на которой собираются и органы власти, и продавцы, и покупатели. Они формируют систему коммерческих отношений. Например, в электроэнергетике существуют оптовый и розничный рынки. Мы полагаем, что структура транспортного рынка должна состоять из ряда сегментов. Один из них – сектор инвентарного парка. Ситуация 2011 года возникла вследствие того, что не был реализован механизм поэтапного перехода от инвентарного парка к парку других операторов. То есть вагоны Первой грузовой компании достаточно резко перешли к работе совсем в других условиях. Вагонная составляющая тарифа на перевозку, по сути, дерегулировалась, увеличившись в среднем в два раза. Соответственно перевозка подорожала на 30%.
В условиях сформировавшегося рынка такого ценообразования быть не может.
К дерегулированию цен всегда нужно переходить лишь при наличии рыночных условий. До той поры, пока была группа лиц РЖД и имелся в определенном объеме инвентарный парк, операторские компании, работая на конкурентном рынке, ориентировались на ценовой индикатор, сложившийся в старой системе. Но как только этот сегмент изменился, ориентиры стали другими. Поэтому мы всегда говорим, что не может быть дерегулирования, прежде чем не будут созданы необходимые рыночные структурные, правовые, организационные и иные условия.

 

– Какими Вам представляются перспективы формирования полноценной конкурентной модели в сфере железно­дорожных грузовых перевозок?

 

– Напомню, что с 1 января 2015 года мы будем работать с Казахстаном и Белоруссией в рамках Единого экономического пространства. И железнодорожные перевозчики из этих стран будут иметь право оказывать свои услуги в России наравне с национальными транспортными компаниями. Рынок железнодорожных перево­зок должен стать для них сначала общим, а затем единым. Потом на нем будут выделяться отдельные сегменты. Сейчас идет обсуждение проекта правил недискриминационного доступа на рынок всех перевозчиков. Приложением к нему является перечень услуг, которые оказываются на рынке. Там нет ни одной услуги, которая была бы как-то придумана. Это все услуги, которые вытекают из существующей практики и действующих нормативных актов. Поэтому железнодорожные перевозки таким образом сегментируются, и надо организовать их именно на условиях конкурентного рынка в тех сегментах, где это возможно. Работа по конкурентным принципам означает работу на условиях организованного рынка. Есть целевая модель. В ее рамках можно определить некоторые участки сети, где могут формироваться условия конкуренции. Нужно оценить, где возможны такие сегменты. Их в принципе достаточно много, в том числе маршрутные перевозки по направлениям к морским портам. Грузоотправители могут выкупать здесь у перевозчиков места в следующих по расписанию поездах под свою продукцию. Мы недавно смоделировали, как это может происходить, на примере двух видов грузов – нефтеналивных и контейнерных. Выбрали маршруты и посмотрели, каким образом может быть реализована такая схема конкурентных перевозок.
В моделировании участвовали представители ОАО «РЖД» и всех ведущих операторов, в том числе Первой и Второй грузовых компаний. Мы сделали вывод: эта схема работоспособна, перевозчики вполне могут конкурировать друг с другом.

 

– Когда вы предполагаете предложить применять такие схемы на практике?

 

– Мы считаем, что постепенно, по мере создания нормативных условий, необходимо будет переходить к таким формам. Примером может служить опять же энергетика, где с 2001 года начали проводить инвестиционные торги, а затем перешли к развитию других конкурентных сегментов этого рынка. Первоначально на этих условиях работало от 5 до 15% рынка, затем по закону прошла дальнейшая его либерализация. Конкурентный сегмент расширялся.

 

– Сегодня озвучивается много критики в адрес реформы электроэнергетики и, в частности, роста цен на электроэнергию для промышленных предприятий. Как Вы могли бы прокомментировать эту ситуацию? Ведь копировать не вполне успешный опыт было бы явно неправильно.

 

– Оптовый рынок в электроэнергетике уже успешно работает, и цены там меняются на рыночных принципах. Проблема как раз в сетях, где нет соответствующего регулирования. В результате этого тарифы выросли многократно. Сейчас ситуация исправляется. Мы вынуждены были включить представителей ФАС в региональные энергетические комиссии. Фиксируем 1% нарушений на оптовом рынке, 99% – на розничном. Надеемся ситуацию стабилизировать. Что касается железно­дорожного транспорта, то сейчас мы уже начинаем моделировать ситуацию с переходом на новые условия управления и регулирования в узком сегменте. Хотим понять, как это будет в реальности. Мы надеемся, что новая система сорегулирования на рынке железно­дорожных перевозок скоро начнет внедряться. Кстати, у нее ведь есть историческая основа.
С 70-х годов ХIХ века на железных дорогах России существовала система Тарифных съездов. Мы считаем, ее нужно восстановить и трансформировать в современные формы. В целом же саморегулирование бизнеса не может здесь взять на себя всю полноту управления, только государственное регулирование также не справится с задачей. Нужно сорегулирование.

 

– Можно ли уже указать конкретные сроки выполнения поручения премьер-министра по поводу создания, условно  говоря,  совета  рынка  грузовых железно­дорожных перевозок?

 

– Сейчас вопрос находится на стадии обсуждения. Ответственный за него – Минтранс. Мы говорим о том, что наблюдательный совет должен быть сформирован уже в течение одного-двух месяцев. В него должны войти регуляторы, перевозчики, операторы, грузоотправители и т. д. Дальше при этой структуре должна сформироваться система организации рынка, заработать торговая площадка для проведения инвестиционных торгов. Участники рынка сами должны подписать об этом договор. Далее – по типу шаг за шагом.