Министерство транспорта Российской Федерации

Содержание

ВВЕДЕНИЕ.............................................................................................................................................. 3

1. Задачи формирования целевой модели рынка железнодорожных транспортных услуг к концу
третьего этапа реформы.......................................................................................................................... 5

2. Ограничения, учитываемые при формировании целевой модели рынка железнодорожных
транспортных услуг к концу третьего этапа реформы......................................................................... 6

3. Анализ исходного состояния рынка транспортных услуг на железнодорожном транспорте
общего пользования к началу третьего этапа структурной реформы.................................................. 9

4. Основные риски, возникающие при реализации третьего этапа структурной реформы,
основные направления и способы минимизации указанных рисков.............................................. 12

5. Целевая модель рынка железнодорожных транспортных услуг к концу третьего этапа
реформы................................................................................................................................................. 16

5.1. Принципы построения рынка железнодорожных транспортных услуг на третьем этапе
реформы............................................................................................................................................. 16

5.2. Основные виды бизнеса на рынке железнодорожных транспортных услуг.................. 16

5.3. Определение субъектов рынка железнодорожных транспортных услуг, их функций и
обязанностей..................................................................................................................................... 17

5.4. Модель правового взаимодействия субъектов рынка услуг железнодорожного
транспорта общего пользования...................................................................................................... 20

5.5. Модель технологического взаимодействия участников перевозочного процесса......... 22

5.6. Модель системы государственного регулирования в сфере железнодорожного
транспорта на третьем этапе структурной реформы, включая государственное тарифное
регулирование рынка услуг железнодорожного транспорта общего пользования..................... 23

6. Основные элементы преобразований рынка железнодорожных транспортных услуг к концу
третьего этапа структурной реформы и направления формирования нормативной правовой базы
для функционирования предложенной модели рынка услуг железнодорожного транспорта
общего пользования.............................................................................................................................. 26

6.1. Создание Федеральной пассажирской компании................................................................. 26

6.2. Создание грузовых компаний................................................................................................ 27

6.3. Расширение спектра деятельности операторов подвижного состава................................ 29

7. Прогнозная оценка результатов реализации предложенной модели рынка железнодорожных
транспортных услуг............................................................................................................................... 32

3 ВВЕДЕНИЕ

Железнодорожный транспорт является ведущим видом транспорта в России. На его долю приходится свыше 80% грузооборота и около 40% пассажирооборота. В российских условиях железные дороги незаменимы и еще долгое время не будут иметь разумной альтернативы при перевозках массовых грузов на дальние расстояния. Развитие системы железнодорожного хозяйства охватывает интересы многих отраслей экономики, способствует социально-экономическому росту и развитию связей между регионами. В конечном итоге, от состояния и уровня развития железнодорожной отрасли зависят динамика и темпы роста валового внутреннего продукта.

Реформирование железнодорожного транспорта осуществляется в соответствии с Программой структурной реформы на железнодорожном транспорте, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации 18.05.2001 № 384. Основные принципы Программы реформы, утвержденной Правительством -повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности и безопасности.

В рамках реализуемой реформы начались реальные процессы демонополизации рынка железнодорожных перевозок в отдельных его сегментах. Снижение монополизации рынка железнодорожных перевозок в целом обеспечивается за счет роста числа владельцев железнодорожного подвижного состава, в том числе операторских компаний, увеличения доли вагонов, контейнеров и локомотивов, находящихся в собственности независимых компаний, а также доли перевозок, осуществляемых в них. Уже принятые законы подчеркивают важность конкуренции вообще, но сама конкуренция может принимать различные формы и решать разные задачи.

Существуют различные виды конкуренции: железнодорожные перевозки в сравнении с автомобильным или водным транспортом, или же конкуренция внутри самой железнодорожной отрасли. В последнем случае также возможны варианты: конкуренция между интегрированными грузовыми-инфраструктурными компаниями на параллельных железнодорожных линиях или между конкурирующими перевозчиками, чьи поезда используют одни и те же линии - и т.д. В любом из вариантов развитие конкуренции должно способствовать повышению глобальной конкурентоспособности российской транспортной системы.

Очевидно, что при этом все три составляющие дальнейших реформ в железнодорожной отрасли - конкуренция, регулирование и структурные изменения - должны быть взаимосвязаны и не противоречить друг другу.

Третий этап структурной реформы на железнодорожном транспорте призван стать инвестиционной стадией развития отрасли. Для этого, путем совершенствования нормативно-правовой базы и имущественной структуры железнодорожного комплекса, необходимо создать соответствующие организационные и экономические условия для дополнительных инвестиций. Структурная реформа на железнодорожном транспорте носит эволюционный характер, что должно выражаться в поступательном достижении поставленных

• 5

1. Задачи формирования целевой модели рынка железнодорожных транспортных услуг к концу третьего этапа реформы

Основной задачей настоящего документа является формирования модели рынка железнодорожных транспортных услуг, способной к концу третьего этапа реформы обеспечить эффективное достижение следующих целей:

• повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его
доступности, безопасности и качества предоставляемых им услуг для
обеспечения единого экономического пространства страны,
национальной безопасности и экономического развития;

• формирование единой гармоничной транспортной системы страны;

• снижение реальных совокупных народно-хозяйственных затрат на
перевозки грузов железнодорожным транспортом;

• удовлетворение растущего спроса на услуги, предоставляемые
железнодорожным транспортом;

• повышение глобальной конкурентоспособности транспортной системы
РФ;

• дальнейшее развитие конкуренции и формирование рынка
железнодорожных транспортных услуг;

• повышение инвестиционной привлекательности железнодорожного
транспорта с целью своевременного обеспечения инвестиционных
потребностей отрасли.

• создание условий позволяющих оценить последствия и принять
решение о возможности полного разделения инфраструктурной и
перевозочной деятельности на железнодорожном транспорте.

6 .

2. Ограничения, учитываемые при формировании целевой модели рынка железнодорожных транспортных услуг к концу третьего этапа реформы

При формировании целевой модели рынка железнодорожных транспортных услуг к концу третьего этапа реформы учтены следующие ограничения:

Необходимость обеспечения целостности политического и социально-экономического пространства страны на основе сохранения единства сети железнодорожного транспорта и проведения единой технической, технологической и тарифной политики в отрасли.

Результаты реформы железнодорожного транспорта будут оказывать существенное влияние на национальную экономику, обороноспособность государства и качество жизни населения, поэтому наиболее приоритетными целями государственной политики в сфере железнодорожного транспорта остаются сохранение единой сети железных дорог при улучшении технического состояния и повышении эффективности использования основных фондов и снижении совокупных транспортных издержек в экономике.

Действующая система государственного тарифного регулирования, построенная на среднесетевых принципах формирования тарифа и перекрестного субсидирования призвана гарантировать доступность услуг железнодорожного транспорта для населения и содержит механизм государственных дотаций отдельных отраслей экономики и регионов.

Необходимость предоставления социально значимых услуг населению.

В сегменте пассажирских перевозок в сфере социальной ответственности государства буде т оставаться существенная доля пассажирских перевозок в дальнем следовании (на федеральном уровне) и в пригородном сообщении (на уровне субъектов Российской Федерации). Необходимым условием эффективного развития пассажирских перевозок на третьем этапе реформы станет выделение бюджетных средств на покрытие убыточности пассажирских перевозок.

Необходимость создания инфраструктурных условий для устойчивого функционирования, динамичного и сбалансированного развития всех отраслей экономики и регионов.

Требования, предъявляемые экономикой страны к железнодорожному транспорту, связаны с необходимостью принятия сбалансированных решений в отношении регулирования и стратегического развития всех отраслей экономики, как в части транспортного обеспечением экспортно-импортных потоков, так и адаптации услуг железнодорожного транспорта к специфике товарных потоков продукции высокой степени переработки, связанной с мобильностью, мелкопартионностью, скоростью и сохранностью доставки.

Необходимость приоритетного обеспечения обороноспособности и безопасности страны.

Появление новых участников рынка требует формирования сквозной
системы контроля безопасности, сохранения управляемости по всей вертикали
подразделений специальных служб, формирований, гражданской обороны, а также
разработку порядка распределения обязательств по содержанию

мобилизационного резерва и создание системы использования приватного подвижного состава для государственных целей в особый период.

Целевая модель рынка должна обеспечивать сохранение вертикали управления воинскими и специальными перевозками, учитывать особенности функционирования железнодорожного транспорта в особый период и необходимость проведения мероприятий по мобилизационной подготовке, в том числе техническому прикрытию железных дорог.

Необходимость обеспечения перевозчиком публичности оказываемых услуг.

Одним из основных ограничений развития рынка железнодорожных перевозок является необходимость полного удовлетворения спроса экономики и населения в транспортных услугах на основе принципов общедоступности и географической свободы.

Реализация права гражданина и юридического лица на перевозку транспортом общего пользования отражена в статье 789 Гражданского кодекса РФ . В ней прямо указывается на то, что перевозчиками в рамках транспорта общего пользования могут являться только те хозяйствующие субъекты, которые реализуют свои обязательства по перевозке грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица. Таким образом, в законе закреплена ваэюнеишая сторона сущности перевозочной деятельности транспорта общего пользования - общедоступность.

Уставом железнодорожного транспорта РФ (№18-ФЗ от 10.01.03) во 2 статье оговорена обязанность перевозчика доставить пассажира, груз, багаж, грузобагаж из пункта отправления в пункт назначения, а также выдать груз, багаж:, грузобагаж: уполномоченному на его получение лицу (получателю) в пункте назначения. В этой статье заключается принцип географической свободы перемещения грузов и пассажиров, который лежит в основе перевозочной деятельности. Т.е. гражданин и/или юридическое лицо должен иметь возможность по перевозке грузов и пассажиров в любую точку, где существует достаточная для такой перевозки инфраструктура.

Именно закрепленная законодательством публичность договора перевозки позволяет реализовать эти важнейшие принципы. При этом требования

¹ «1. Перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица».

3. Анализ исходного состояния рынка транспортных услуг на железнодорожном транспорте общего пользования к началу третьего этапа структурной реформы

Результаты первого (2001-2002гг) и второго (2003-2005гг) этапов структурной реформы на железнодорожном транспорте:

S разделены функции государственного регулирования и управления хозяйственной деятельностью на федеральном железнодорожном транспорте -создан единый хозяйствующий субъект - открытое акционерное общество «Российские железные дороги»

S упорядочены функции федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в области транспорта

S сформирована нормативно-правовая база, обеспечивающая функционирование отрасли в процессе реформирования:

о ФЗ №17 ^ИО железнодорожном транспорте в Российской Федерации¹¹о ФЗ №18 "Устав железнодорожного транспорта Российской

Федерации"

о ФЗ №147 "О естественных монополиях" о ФЗ №29 "Об особенностях управления и распоряжения имуществом

железнодорожного транспорта" о ПП РФ №384 "О программе структурной реформы на

железнодорожном транспорте"

о ПП РФ №134 "О лицензировании отдельных видов деятельности" о 1111 РФ № 703 «Об утверждении правил оказания услуг по

использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта

общего пользования» о ПП РФ №710 «Об утверждении правил недискриминационного

доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного

транспорта общего пользования»

^ получил активное развитие конкурентный рынок услуг железнодорожного транспорта в сфере железнодорожного экспедирования и оперирования подвижным составом (2500 собственников подвижного состава, более 300'000 частных грузовых вагонов, более 100 частных магистральных локомотивов, работающих на путях общего пользования)

^ созданы дочерние общества по перевозке пассажиров в пригородном сообщении - дочерние общества ОАО «РЖД» и субъектов федерации; появились частные компании в сфере пассажирских перевозок в дальнем следовании, активно развивается конкуренция в сфере обслуживания пассажиров

S созданы предусмотренные планом реформы дочерние общества ОАО «РЖД» в области рефрижераторных и контейнерных перевозок, в

чем, в соответствии с условиями окупаемости и экономической

привлекательности в первую очередь частные инвестиции были привлечены в быстро окупаемые виды подвижного состава (нефтеналивные цистерны, полувагоны для перевозки металла). Государственное регулирование тарифов на перевозки грузов железнодорожным транспортом общего пользования (ОАО «РЖД»), создало неравные условия для ОАО «РЖД» по сравнению с частными компаниями-операторами в части возможности конкуренции за предоставление грузовых вагонов под перевозку в высокодоходных сегментах. В тоже время тарифы на перевозку грузов в вагонах парка ОАО «РЖД» регулируемые государством являются ограничителем верхнего уровня тарифов выставляемых частными компаниями операторами грузоотправителям. У грузоотправителя, в случае необоснованного завышения цены на предоставление вагонов под перевозку со стороны частной компании оператора, всегда остается альтернатива воспользоваться для перевозки груза вагонами парка ОАО «РЖД».

При этом следует учитывать, что в период с 2001 по 2006 год прирост общей погрузки грузов на сети ОАО «РЖД» был пропорционален росту доли собственных вагонов. Т.е. до настоящего времени появление дополнительных участников рынка - компаний операторов с собственным парком грузовых вагонов привело не столько к внутривидовой конкуренции с перераспределением существующих объемов перевозок, а привело к непосредственному увеличению общих объемов перевозимых грузов. Соответственно, за счет притока частных инвестиций в вагонный парк повысилось обеспечение российской промышленности транспортными ресурсами.

2. Сохранена система государственного тарифного регулирования грузовых
железнодорожных перевозок, включающая:

□ среднесетевой принцип построения тарифов (обеспечивает целостность
экономического пространства страны)

□ перекрестное субсидирование между классами грузов и направлениями
перевозки (механизм государственных дотаций отдельных отраслей
экономики и регионов, содержания малодеятельных линий и т.п.)

3.                                В   сфере   пассажирских   перевозках   в   дальнем   следовании   принято
решение      о      государственном      датировании      убытков,      возникающих      от
государственного установления сниженных тарифов, на перевозки пассажиров в
вагонах   общего   и   плацкартного   классов,   являющихся   наиболее   социально
значимыми. Предусмотрено, что в период с 2007 по 2009 года государственный
дотации достигнуть 100% покрытия указанных убытков.

4. Состояние основных фондов железнодорожного транспорта
характеризуется высокой степенью износа, обусловленной недофинансированием
модернизации и развития инфраструктуры и подвижного состава. Уровень износа
основных фондов ОАО «РЖД» к концу второго этапа реформы достиг критической
величины - 63%, при том что при своевременном воспроизводстве уровень износа в
отрасли не превышал 30-35% стоимости основных фондов компании. Следует

12 -.

отметить, что задействованный в наиболее конкурентном сегменте рынка актив компании - грузовой вагон - имеет предельно высокий уровень износа - 86%, К началу третьего этапа реформы более 20% грузового вагонного парка ОАО «РЖД» составляли вагоны с просроченным сроком службы, а к 2010 истечет срок службы уже 240 тыс. вагонов (около 40% парка).

Причинами дефицита инвестиций в ОАО «РЖД» являются ограничение в обороте объектов инфраструктуры, выполнение обременительных государственных регуляторных и социальных функций, что ограничивает возможности ОАО «РЖД» по привлечению средств частных инвесторов.

5. Нормативно-правовая база требует доработки и уточнения базовых положений в соответствии со сложившейся практикой и целевой моделью.

На первом этапе реформы федеральным законом "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" утверждено определение оператора железнодорожного подвижного состава. В настоящее время зарегистрировано более 2500 собственников подвижного состава владеющих парком более 300 тысяч грузовых вагонов и более 100 магистральных локомотивов. При этом до настоящего момента не принято постановление Правительства РФ, регламентирующее экономические, правовые и технологические условия деятельности операторов. Кроме того, утвержденное законом понятие железнодорожного подвижного состава включает в себя всю его совокупность (локомотивы, грузовые и пассажирские вагоны и т.п.) в то время как владение локомотивом со стороны оператора железнодорожного подвижного состава в понимании закона не предполагается.

Эти факты существенным образом снижают инвестиционную привлекательность этого сегмента железнодорожного транспорта и замедляет развитие указанных субъектов рынка.

Анализ предыдущих этапов реформы показывает, что основными и единственными источниками дополнительных инвестиций в железнодорожную отрасль, не могут являться исключительно займы и реализация имущества ОАО «РЖД», в том числе продажа акций дочерних компаний. Должны появиться новые субъекты рынка, которые станут самостоятельными мощными центрами и одновременно источниками инвестиций в развитие и модернизацию железнодорожного транспорта. Инвестиции в железнодорожный транспорт, достигнут достаточного уровня тогда, когда у инвесторов появится возможность как осуществлять вложения в ценные бумаги предприятий холдинга ОАО «РЖД», так и самостоятельно вести предпринимательскую деятельность на железнодорожном транспорте непосредственно.

4. Основные риски, возникающие при реализации третьего этапа структурной реформы, основные направления и способы минимизации указанных рисков

• 13 Инфраструктурные риски

> отставание развития инфраструктуры от увеличения рыночного спроса
на перевозки

> дефицит инвестиционных ресурсов на развитие железнодорожной
инфраструктуры и обновление подвижного состава, приводящий к
снижению безопасности перевозочного процесса

> снижение доступности инфраструктуры в результате сокращения ее
пропускной и провозной способностей на участках и направлениях,
оптимизации ее состава и закрытия экономически невыгодных
инфраструктурных объектов

Риски роста издержек

> рост операционных, транзакционных издержек и потребности в
подвижном составе в случае дробления единой системы организации
перевозочного процесса (как следствие рост тарифов и транспортной
нагрузки на экономику)

Организационно-правовые риски

^ отставание нормативной правовой базы от темпов реформирования отрасли и сформировавшейся практики отношений между участниками транспортного рынка

> недостаточная регламентация порядка взаимодействия основных
участников рынка

>      отсутствие      достаточного      нормативно-правового      регулирования
механизмов   возврата   частных   инвестиций   вложенных   в   объекты
инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования на
условиях   концессионных   соглашений   и   в   форме   государственно-
частного партнерства.

Структурные риски

> риск нарушения сбалансированности тарифных составляющих,
приводящий к неравенству функционирования и динамичного развития
основных участников рынка железнодорожных транспортных услуг

> риск роста недофинансирования деятельности предприятий
железнодорожного транспорта, на деятельность которых
распространяется государственное регулирование

> риск построения транспортной системы, которая окажется недоступной
для отдельных категорий потребителей

14.

риск создания новых монополистов на базе

выделяемых в дочерние общества филиалов ОАО «РЖД»

сепарация низкодоходных сегментов деятельности железнодорожного транспорта в регулируемой сфере (сфере ответственности государства) и высокодоходных видов деятельности - в дерегулированной сфере

Технологические риски

> риск потери единства и управляемости системы железнодорожного
транспорта (в том числе в особый период)

>      риск    отсутствия    достаточного    для    формирования    конкуренции
предложения    эффективных    совокупных    перевозочных    ресурсов,
сбалансированных     с      возможностями     пропускной     способности
конкретных направлений инфраструктуры

> отсутствие эффективного механизма управления перевозками и
соблюдение требований по безопасности перевозочного процесса всеми
участниками рынка, а также возможность со стороны государства
объективно контролировать соблюдение требований по безопасности

> отсутствие инструментов, обеспечивающих сбалансированное развитие
в системе «колесо-рельс» в вопросах технологической совместимости и
безопасности

Риски кадрового потенциала

> нехватка квалифицированных кадров отраслевой системы управления в связи с увеличением количества участников рынка

^ отток кадров в другие отрасли в связи со снижением региональной конкурентоспособности оплаты труда на предприятиях железнодорожного транспорта.

Для минимизации возможных рисков на третьем этапе структурной реформы необходимо обеспечить следующие направления развития рынка железнодорожных транспортных услуг:

• создание условий для развития конкуренции в отдельных сегментах
рынка железнодорожных транспортных услуг, в том числе на рынке
грузовых перевозок;

•        создание экономических механизмов, направленных на формирование
благоприятного инвестиционного климата, способных заинтересовать
участников     рынка     железнодорожных     транспортных     услуг     в
модернизации     и     развитии     производственных     фондов,     в     т.ч.
железнодорожной инфраструктуры;

16 .

5. Целевая модель рынка железнодорожных транспортных

услуг к концу третьего этапа реформы

5.1. Основные виды бизнеса на рынке железнодорожных транспортных услуг

Основными видами бизнеса на рынке железнодорожных транспортных услуг к концу третьего этапа структурной реформы будут:

> грузовые перевозки;

> пассажирские перевозки в дальнем следовании;

> пассажирские перевозки в пригородном сообщении;

> предоставление услуг по использованию инфраструктуры (в части
пригородных пассажирских перевозок);

> организация перевозок с использованием собственного арендованного
подвижного состава вагонов и локомотивов (операторская
деятельность);

> экспедирование;

> предоставление услуг терминальных комплексов и логистическая
деятельность;

> сервисные услуги пассажирам.

К концу третьего этапа реформы к естественно-монопольному сектору, подлежащему государственному регулированию в соответствии с законом «О естественных монополиях», будет относиться предоставление услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. Формы государственного регулирования в сфере грузовых перевозок, пассажирских перевозок в дальнем следовании, услуг локомотивной тяги, которые относятся к потенциально-конкурентному (временно-монопольному) сектору, будут зависеть от нормативно-правовой базы и развития конкурентной среды в данном сегменте бизнеса. Все остальные виды деятельности (бизнеса), осуществляемые железнодорожным транспортом, будут относиться к конкурентному сектору.

При этом, взаимодействие всех участников рынка в конкурентных сегментах деятельности будет основываться на рыночных механизмах саморегулирования и осуществляться на договорной основе под государственным контролем в соответствии с федеральным законом «О защите конкуренции».

18-

представляющее собой совокупность организационно и технологически взаимосвязанных операций по подготовке, осуществлению и завершению перемещения пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом.

Целью перевозочной деятельности является качественное и своевременное обеспечение потребностей экономики и населения в перемещении грузов и/или пассажиров, багажа, грузобагажа с помощью специализированных технических средств. При этом сущность перевозочной деятельности базируется на четырех основных принципах, отраженных в законодательстве Российской Федерации:

о результат перевозочной деятельности доступен всем гражданам и юридическим лицам без исключения;

о перевозочная деятельность осуществляется по всем технически оснащенным географическим направлениям и обеспечивает свободу перемещения грузов и пассажиров, багажа и грузобагажа;

о при осуществлении перевозочной деятельности соблюдаются единые правила эксплуатации технических средств, участвующих в перевозочном процессе, производится их своевременный ремонт, модернизация и замена;

о при осуществлении перевозочной деятельности приоритетным является сохранение государственной внутренней и внешней безопасности и полное удовлетворение потребностей в перевозках отраслей и сфер экономики, обеспечивающих стабильную ситуацию в государстве и безопасность его граждан.

Перевозчик - это юридическое лицо принявшее на себя по договору перевозки железнодорожным транспортом общего пользования обязанность доставить пассажира, вверенный отправителем груз, багаж, грузобагаж из пункта отправления в пункт назначения, а таксисе выдать груз, багаж:, грузобагаж: управомоченному на его получение лицу (получателю).

Перевозчик обязан оказывать перевозочные услуги на условиях публичного договора.

Перевозки пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа осуществляются по железнодорожным путям общего пользования и между железнодорожными станциями, открытыми для выполнения соответствующих операций. Перечень таких станций и выполняемых ими операций составляется на основании заявок владельцев инфраструктур, утверждается федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта и публикуется в соответствующем тарифном руководстве. При этом предусматривается возможность локальности перевозок в пригородном сообщении.

Инфраструктура железнодорожного транспорта общего пользования -

технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и систему управления движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование.

Владелец инфраструктуры — это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющий инфраструктуру на праве собственности или на ином праве и оказывающий услуги по ее использованию на основании договора.

Владелец инфраструктуры обязан:

владеть инфраструктурой с сертифицированными в установленном порядке ее элементами, техническими средствами, специальными программными средствами, используемыми для организации перевозочного процесса;

иметь квалифицированных работников;

заключить со всеми владельцами сопредельных инфраструктур соответствующие соглашения, существенными условиями которых являются организация диспетчерского управления перевозочным процессом, установление порядка технического обслуживания и эксплуатации железнодорожного подвижного состава, объектов энергетики и других объектов, регулирование обменных парков локомотивов, вагонов, мотор-вагонного подвижного состава, ответственность по обязательствам, вытекающим из перевозок в прямом железнодорожном сообщении, перед перевозчиками;

обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, которые регламентируют перевозки пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом, и законодательства Российской Федерации, в том числе законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и законодательства Российской Федерации в области мобилизационной подготовки и мобилизации.

Экспедитор — это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обязующийся по договору транспортной экспедиции за вознаграждение и за счет другой стороны (клиента-грузоотправителя или грузополучателя) выполнить или организовать выполнение определенных договором экспедиции услуг, связанных с перевозкой груза. При этом законодательством Российской Федерации предусматриваются случаи, когда в соответствии с договором обязанности экспедитора исполняются перевозчиком.

Договором транспортной экспедиции могут быть предусмотрены обязанности экспедитора организовать перевозку груза транспортом и по маршруту, избранными экспедитором или клиентом, обязанность экспедитора заключить от имени клиента или от своего имени договор (договоры) перевозки груза, обеспечить отправку и получение груза, а также другие обязанности, связанные с перевозкой.

В качестве дополнительных услуг договором транспортной экспедиции может быть предусмотрено осуществление таких необходимых для доставки груза операций, как получение требующихся для экспорта или импорта документов, выполнение таможенных и иных формальностей, проверка количества и состояния груза, его погрузка и выгрузка, уплата пошлин, сборов и других расходов, возлагаемых на клиента, хранение груза, его получение в пункте назначения, а также выполнение иных операций и услуг, предусмотренных договором.

Оператор железнодорожного подвижного состава - это юридическое лицо, имеющее железнодорожный подвижной состав (вагоны и локомотивы) на праве собственности или ином праве и оказывающее комплекс услуг по организации перевозки грузов и пассажиров с использованием указанного подвижного состав, в том числе в составе собственного поездного формирования.

Понятие оператор железнодорожного подвижного состава (вагонов, локомотивов) должно включать в себя понятия требующие детального описания на третьем этапе реформы.

С целью создания условий для привлечения инвестиций в локомотивный парк необходимо конкретизировать и минимизировать требования предъявляемые компаниям операторам, осуществляющим транспортно-экспедиторские услуги с использованием собственных поездных формирований.

С учетом технологических особенностей железнодорожного транспорта, возможностей транспортного машиностроения и масштабов сети железнодорожного транспорта общего пользование на третьем этапе реформы образование перевозчиков аналогичных ОАО «РЖД» - труднодостижимо.

ОАО «РЖД» сохраняет за собой обязательства по обслуживанию всех грузоотправителей на всей сети железных дорог и выполнению функций, связанных с обеспечением обороноспособности, единства политического и социально-экономического пространства страны. При этом будут созданы правовые, технологические и экономические условия для формирования условий появления на рынке железнодорожных перевозок полноценного института перевозчиков.

Участниками рынка железнодорожных транспортных услуг, помимо ОАО «РЖД» и его дочерних обществ, будут являться другие компании, как частные так и государственные, осуществляющие пассажирские перевозки, услуги по предоставлению подвижного состава, ремонту подвижного состава и инфраструктуры, логистические и терминальные услуги, обслуживанию пассажиров. Предполагается также дальнейшее развитие частной собственности на магистральные локомотивы.

Одно юридическое лицо может совмещать функции нескольких участников рынка железнодорожных транспортных услуг.

5.3 Модель правового взаимодействия субъектов рынка услуг железнодорожного транспорта общего пользования.

Непосредственно перевозка пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа осуществляется перевозчиком на основании договора перевозки. Гражданским кодексом Российской Федерации установлен публичный характер договора перевозки транспортом общего пользования, отличительными особенностями которого являются следующие:

. 21

коммерческая организация обязана продавать товары, выполнять работы либо оказывать услуги в отношении каждого, кто к ней обратится;

- коммерческая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения публичного договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами;

- цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей;

- не допускается отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается.

Для осуществления перевозок пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа перевозчик заключает со всеми владельцами инфраструктуры договоры об оказании услуг по использованию инфраструктуры. Договор об оказании услуг по использованию инфраструктуры также является публичным.

Перевозчик должен иметь локомотив на правах собственности или ином праве или заключить договор оказания услуг локомотивной тяги.

Клиентами перевозчика, заключающими с ним договор перевозки, могут выступать как непосредственно грузоотправители и пассажиры, так и экспедиторские (логистические) компании. При обращении грузоотправителя в экспедиторскую (логистическую) компанию между ними заключается договор на оказание соответствующих услуг.

Для организации перевозки перевозчик может заключать соответствующие договоры по предоставлению вагонов под перевозку с операторами подвижного состава, а также договор о предоставлении локомотивов с владельцами локомотивов. Оператор подвижного состава может также заключать договоры по предоставлению подвижного состава под перевозку с предприятиями и организациями (грузоотправителями и гузополучателями).

Основы правового регулирования деятельности операторских компаний и их взаимодействия с перевозчиком должны быть утверждены на правительственном уровне (постановление Правительства Российской Федерации). В указанном документе следует отразить аспекты привлечения к перевозкам вагонного парка компаний-операторов, а также условия организации перевозок грузов собственными поездными формированиями.

5.5. Модель технологического взаимодействия участников рынка транспортных услуг.

Необходимым условием реформирования железнодорожного транспорта является обеспечение бесперебойности и безопасности перевозочного процесса. Появление значительного числа участников рынка железнодорожных перевозок требует внесения существенных изменений в действующую систему технического регулирования железнодорожной отрасли.

К концу третьего этапа реформы технологические связи должны быть сформированы, прежде всего, между владельцами сопредельных инфраструктур, а также с инфраструктурами общего пользования других видов транспорта в виде регламентов приема/передачи вагонов, подачи/уборки вагонов.

Оперативные технологические связи владельцев инфраструктур с другими участниками рынка реализуются через процедуру диспетчерского управления инфраструктурой, локомотивными парками, вагонными парками, ремонтным подвижным составом и др. Собственник инфраструктуры общего пользования должен обеспечивать диспетчеризацию поездо-потоков, передвижения локомотивов и ремонтного подвижного состава по инфраструктуре общего пользования.

Взаимодействие перевозчика и частных предприятий при организации перевозок грузов собственными поездными формированиями будет осуществляться на основе обеспечения безопасности перевозок с учетом существующих технических и технологических условий на полигоне обращения собственного поездного формирования.

На основании того, что услуга Перевозчика по перевозке грузов является публичной, соответственно перевозка груза, предъявленная в составе собственного поездного формирования также является публичной. Основным требованием предъявляемым к собственному поездному формированию это соответствие вагонов и локомотивов требованиям безопасности и технической совместимости.

Основой технологического взаимодействия основных участников рынка является создание условий сквозного контроля качества и безопасности услуг железнодорожного транспорта со стороны государства.

Должны быть четко определены обязанности и ответственность каждой из сторон за соблюдение параметров качества. Без подобного механизма участники рынка, работающие с грузоотправителем и пассажиром, практически не смогут контролировать всю цепочку исполнения качественных показателей, а значит неизбежно снижение конкурентоспособности по отношению к другим видам транспорта.

При этом необходимо повышение общего качества планирования. Должен быть отлажен механизм оперативного взаимодействия различных компаний на основе единой информационной системы и выработан оптимальный порядок досудебного разрешения конфликтных ситуаций, без чего невозможна эффективная работа всей системы в целом.

Для обеспечения эффективного информационного обмена между всеми участниками процесса должны применяться унифицированные по интерфейсам и функциям автоматизированные системы управления и диспетчеризации. До настоящего времени структура информационных потоков в железнодорожной отрасли основана на применении единых для всей сети автоматизированных информационных систем ОАО «РЖД». Такая система является весьма эффективной, и ее технологическое раздробление нецелесообразно, в т.ч. с точки зрения обеспечения сквозного контроля качества и безопасности. Очевидно, необходимо и дальше развивать единую информационную базу с финансированием на договорной основе всех компаний-участников рынка железнодорожных перевозок. При этом возникает существенный вопрос по доступу к информации, представляющей коммерческую тайну для какой-либо из сторон, который надо решать, исходя из необходимости обеспечения эффективной работы отрасли.

5.6. Модель системы государственного регулирования в сфере железнодорожного транспорта на третьем этапе структурной реформы, включая государственное тарифное реагирование рынка услуг железнодорожного транспорта общего пользования

Конкуренция на рынке железнодорожных транспортных услуг будет развиваться в тех сегментах, где сформированы необходимые правовые, экономические и технологические условия и создание конкурентной среды является эффективным инструментом достижения целей структурной реформы и повышения конкурентоспособности национальной экономики. Поэтому к концу третьего этапа структурной реформы будет сформирована полноценная конкуренция, предоставления подвижного состава под перевозку, организации перевозок грузов собственными поездными формированиями, экспедиторской деятельности, ремонтной и сервисной деятельности, в сфере обслуживания пассажиров.

Для этого к концу третьего этапа реформы будут четко разделены естественно-монопольные, временно-монопольные и конкурентные виды деятельности. Будет осуществлен переход к государственному тарифному регулированию естественно-монопольных видов деятельности и либерализации тарифов в конкурентных сегментах. В данных сегментах рынка государственное регулирование будет осуществляться в соответствии с Федеральным законом «О защите конкуренции».

Государственное регулирование отраслью осуществляегся по следующим направлениям:

■ 25

С учетом высоких барьеров входа частного бизнеса на рынок железнодорожных перевозок, нормативная правовая база, включая систему тарификации, должна предусматривать создание системы стимулирования поэтапного развития частного бизнеса с учетом возможности поэтапной трансформации операторского бизнеса в сферу железнодорожных перевозок.

Одной из важнейших задач системы государственного регулирования будет обеспечение недискримипационного доступа к услугам естественно-монопольного и временно-монопольного сегментов.

Будут уточнены требования, в том числе к перевозчикам в области пригородных пассажирских перевозок, предусматривающих региональный характер оказываемых перевозочных услуг. Также будет осуществлен ряд других необходимых мер, включая разработку соответствующих технических регламентов взаимодействия, обеспечивающих единство перевозочного процесса, его качество и безопасность.

6. Основные элементы преобразований рынка железнодорожных транспортных услуг к концу третьего этапа структурной реформы и направления формирования нормативной правовой базы для функционирования предложенной модели рынки услуг железнодорожного транспорта общего пользования

6.1. Создание Федеральной пассажирской компании (ФПК).

С целью решения задачи снижения перекрестного субсидирования, повышения финансовой прозрачности на третьем этапе реформы должно быть завершено выделение из состава ОАО «РЖД» деятельности по осуществлению пассажирских перевозок в дальнем следовании. В качестве мероприятий подготовительного этапа, перед указанным выделением пассажирских перевозок, в составе ОАО «РЖД» создаются дирекции по дальним пассажирским перевозкам и вокзальной деятельности. Создание дирекций в составе ОАО «РЖД» позволяет структурно и технологически обособить пассажирские перевозки в дальнем следовании в составе единого хозяйствующего субъекта, для более качественной подготовки последующего выделения данной деятельности из состава ОАО «РЖД».

В соответствии постановление Правительства РФ №384 "О программе структурной реформы на железнодорожном транспорте" и распоряжением Правительства ]094-р обособление данной деятельности производится путем выделения из состава ОАО «РЖД» пассажирского комплекса дальнего следования,

в том числе железнодорожные вокзалы и образования на его основе Федеральной пассажирской компании, 100% акций которой принадлежат государству.

Требования, соблюдение которых обязательно при создании Федеральной пассажирской компании:

• сохранить единый технологический процесс перевозки и управления движением, а также единые темпы технического развития;

• обеспечить перевозочный процесс пассажирских перевозок в периоды пиковой нагрузки (летний период, праздничные дни).;

• реализовать комплексную систему мер по обеспечению безопасности перевозок пассажиров (особенно актуально при увеличении количества участников
рынка);

Создание Федеральной пассажирской компании решает задачи структурной реформы железнодорожного транспорта и обеспечивает:

финансовую прозрачность пассажирских перевозок;

финансовую прозрачность использования бюджетных средств, направляемых на компенсацию убытков;

полную подконтрольность деятельности государству;

создание условий для развития конкуренции и недискриминационного доступа иных участников рынка пассажирских перевозок к услугам ОАО «РЖД».

Уточненный порядок создания Федеральной пассажирской компании принимается Правительством Российской Федерации в 2008 году на основании анализа работы дирекций по пассажирским перевозкам в дальнем следовании и вокзальной деятельности, выделенных в составе ОАО «РЖД».

Предлагаемые решения несут минимальные риски необратимых действий, поскольку преобразование осуществляется поэтапно и при сохранении высокой управляемости процессом со стороны государства и ОАО «РЖД».

6.2. Создание Грузовой компании ОАО «РЖД».

На третьем этапе структурной реформы необходимо завершить формирование высококонкурентного рынка операторских услуг и осуществить фактическую либерализацию тарифного регулирования в этом сегменте рынка.

Указанные задачи совпадают с целями ОАО «РЖД» по достижению равных тарифных условий с действующими участниками рынка, решению задач обновления подвижного состава и сокращению инвестиционного дефицита за счет создания капитализированной стоимости в конкурентных секторах.

В период 2007 - 2010 годы, на основе вагонного парка ОАО «РЖД» создаются две Грузовые компании, по характеру работы являющиеся компаниями операторами с собственным парком подвижного состава.

В рамках соблюдения принципа постепенности реформы целесообразно в 2007 году создать дочернее общество ОАО «РЖД» путем внесения в уставный капитал до 50% парка грузовых вагонов компании, потенциально задействованных в конкурентных секторах. Т.е. парк первой дочерней Грузовой компании ОАО «РЖД» может составить до 260 тысяч вагонов, включая практически весь специализированный подвижной состав ОАО «РЖД» и часть универсального. В собственности ОАО «РЖД» помимо универсального подвижного состава обязательно остается вагонный парк, связанный с выполнением воинских перевозок и обеспечением мобилизационной готовности.

Решение о дальнейшей либерализации рынка путем передачи оставшегося у ОАО «РЖД» вагонного парка в дочерние общества (создание второй Грузовой Компании) должно быть принято в 2008-2009 годах по факту совершенствования тарифной политики, предусматривающей повышение инвестиционной привлекательности универсального подвижного состава (полувагонов, платформ и др); совершенствования нормативной базы, регламентирующей деятельность компаний-операторов; изучения опыта работы первой Грузовой Компании и текущего состояния рынка, а также с учетом совершенствования механизма финансирования воинских перевозок и обеспечения мобилизационного задания для выравнивания условий функционирования операторских компаний, и анализа осуществления соответствующих видов деятельности операторскими компаниями.

Основным видом деятельности грузовых компаний является оказание операторских услуг. Сдача вагонов в аренду не может быть основным видом деятельности данных компаний. По мере формирования соответствующих условий создаваемые грузовые компании становятся перевозчиками.

Сроки и последовательность создания компаний определяются советом директоров ОАО «РЖД» с учетом готовности компаний к самостоятельной работе в качестве оператора.

С целью сбалансированного развития рынка железнодорожных транспортных услуг и повышения инвестиционной привлекательности железнодорожного транспорта порядок работы операторов с использованием собственных поездных формирований должен быть в течение двух месяцев разработан Минтрансом России и ОАО «РЖД» и утвержден установленным порядком. При необходимости данный порядок в последующем должен быть отражен в законодательной базе.

Создание грузовых компаний в таком варианте позволит:

□ Сохранить действующую технологию работы железнодорожного транспорта и исключить риски необратимых действий, за счет поэтапной передачи вагонов из состава ОАО «РЖД» по мере развития самостоятельной работы компаний.

□Соблюсти принцип эволюционности реформы и обеспечить государству возможность жестко контролировать процесс окончательного формирования рыночных отношений в сфере перевозочной и операторской деятельности.

□Осуществить переход к равным условиям функционирования холдинга
«РЖД» и других участников рынка по оказанию услуг компаний
операторов в высокодоходных сегментах.

□Обеспечить решение задачи обновления подвижного состава за счет
повышения эффективности использования активов.

□Повысить финансовую прозрачность расходов ОАО «РЖД», сократится перекрестное субсидирование.

□Создать условия для повышения инвестиционной привлекательности
рынка железнодорожных транспортных услуг.

Целью создания Грузовой Компании является не только обеспечение конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности грузового бизнеса ОАО РЖД, но и создание капитализированной стоимости, часть которой по решению Правительства РФ может быть направлена на решение задач финансирования инфраструктуры общего пользования путем продажи акций Грузовой компании на открытом рынке.

Целесообразно рассматривать вопрос продажи акций второй компании только после оценки результатов продажи акций первой компании и развития конкуренции в сфере операторских услуг по предоставлению вагонов под перевозку грузов во всех сегментах рынка железнодорожных транспортных услуг.

Создание дочерних грузовых компаний позволит ОАО «РЖД» занять активную позицию на сформировавшемся высококонкурентном рынке транспортных услуг. Получив возможность самостоятельного установления рыночной цены на основе договоров возмездного оказания услуг, грузовые компании смогут влиять на развитие конкурентной среды в различных сегментах рынка грузоперевозок. Их деятельность будет стимулировать конкуренцию в сегменте предоставления подвижного состава и развитие механизмов ценового саморегулирования на услуги, оказываемые в конкурентных сегментах.

С другой стороны, создание грузовых компаний приведет к совпадению их интересов с интересами частных операторов в решении вопросов регулирования вагонной составляющей, реализации функций перевозчика, преодоления технологических проблем и ограничений, что будет являться важным фактором развития рынка. Реализуемая реформа станет источником повышения эффективности рынка транспортных услуг и, как следствие, позволит оптимизировать транспортные издержки российской экономики.

Передача большей части грузовых вагонов в частную собственность путем реализуемой по решению Правительства РФ продажи акций Грузовой компании

отвечает задачам реформы, упрощает решение задачи по сокращению государственного регулирования тарифов и будет способствовать постепенному переходу па контрактные отношения с клиентами.

6.3. Расширение спектра деятельности оператора подвижного состава

В целях расширения спектра деятельности операторских компаний необходимо проведение следующих мероприятий:

LI Уточнение понятия и требований к оператору подвижного состава в части взаимодействия в процессе перевозки с использованием собственных поездных формирований (Минтранс России, Минэкономразвития России, ОАО «РЖД»)

□Совершенствование тарифа на перевозку собственного поездного
формирования (ФСТ России, Минтранс России, ОЛО «РЖД»).

□Совершенствование нормативной базы по допуску собственных локомотивов на пути общего пользования (Минтранс России, ФАС России, ОАО «РЖД»)

В рамках сложившейся в РФ единой технологии работы железнодорожного транспорта возможно развитие конкуренции на отдельных маршрутах (линиях) между операторскими компаниями, владеющими помимо вагонного парка собственной локомотивной тягой. В этой связи необходимо нормативно-правовое расширение понятия «оператор железнодорожного подвижного состава» и совершенствование нормативной базы регулирующей их работу.

Такой вариант развития конкурентных отношений на железнодорожном транспорте будет максимально приближен к европейской модели рынка и позволит достичь следующих эффектов:

□ Создание экономических и правовых условий для привлечения частных инвестиций в локомотивный парк, за счет выделения локомотивной
составляющей (за использование частного локомотива) в тарифе на
перевозку собственного поездного формирования

□ Создание предпосылок для формирования института независимых перевозчиков, включая отработку технологии взаимодействия основных участников рынка, в том числе установление тарифа за использование и н фраструкту ры

□Расширение присутствия операторов в перевозочном процессе

□Повышение качества обслуживания и оптимизация затрат пользователей услуг за счет развития конкуренции

6.4. Параллельно с реализацией указанных ключевых мероприятий третьего этапа реформы требуется продолжить работу в следующих направлениях:

□Совершенствование нормативно-правовой базы и технического регулирования в сфере железнодорожных перевозок, предусмотренное Планом мероприятий по реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте на 2006-2010 годы, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 августа 2006 г. № 1094-р;

□Разработка порядка ведения раздельного учета доходов, расходов и финансовых результатов по видам деятельности, тарифным составляющим

□Разработка правил взаимодействия инфраструктур железнодорожного транспорта

□Разработка мер, направленных на формирование финансовых ресурсов для развития инфраструктуры ОАО «РЖД», в том числе с учетом привлечения частных инвестиций

□Организационное разделение внутри ОАО «РЖД» деятельности по управлению и эксплуатации инфраструктуры (Дирекция инфраструктуры) и по организации перевозочного процесса (Дирекция перевозок); разработка технологической модели взаимодействия инфраструктуры с перевозчиками

□Создание необходимых правовых, экономических и технологических условий для формирования института независимых перевозчиков и конкурентной среды в области перевозок.

Важнейшим мероприятием, завершающим третий этап структурной реформы, будет оценка целесообразности и способов полного организационного отделения перевозочной деятельности от инфраструктурной (если условия, при которых возможно такое отделение, будут достигнуты на этом этапе).

7. Прогнозная оценка результатов реализации предложенной модели рынка железнодорожных транспортных услуг

Реализация предложенной модели рынка железнодорожных транспортных услуг обеспечит:

· полное и качественное удовлетворение спроса экономики и населения на перевозочные услуги и привлечение дополнительных объемов грузов на инфраструктуру железнодорожного транспорта;

· эффективное функционирование и повышение глобальной конкурентоспособности железнодорожного транспорта России;

· совершенствование государственной системы регулирования рынка железнодорожных транспортных услуг, выделение естественно-монопольных, потенциально-конкурентных и конкурентных сегментов рынка и переход к рыночным механизмам ценообразования в конкурентных сегментах рынка; .

· развитие конкуренции в тех сегментах рынка железнодорожных
транспортных услуг, где созданы правовые, экономические и технологические
условия;

· переход к равным условиям функционирования структур холдинга ОАО
«РЖД» и других участников в конкурентных сегментах рынка;

· создание условий для привлечения средств государства и частных инвесторов на развитие инфраструктуры и обновление подвижного состава;

· создание предпосылок для формирования института независимых перевозчиков, включая отработку технологии взаимодействия основных участников рынка;

· привлечение дополнительных объемов перевозок на инфраструктуру (повышение загрузки) за счет повышения конкурентоспособности на межвидовом и международном рынках.

· дополнительные налоговые поступления в бюджеты всех уровней, снижение дотационной нагрузки на бюджет;

· дополнительные рабочие места.

Развитие рынка железнодорожных транспортных услуг позволит стимулировать развитие производственной сферы и всей экономики государства в целом.