Беседовал Андрей Гурьев
Разработчиком ряда основополагающих документов по структурной реформе
на железнодорожном транспорте является Аудиторско-консультационная
группа «Развитие бизнес-систем» (АКГ «РБС»). Дать
свою оценку ходу их реализации и высказать точку зрения по некоторым актуальным
проблемам реформирования мы попросили заместителя генерального директора
компании АЛЛУ УВАРОВУ.
– Алла Анатольевна, напомните, пожалуйста,
какие именно разработки проводила РБС в рамках либерализации железнодорожного
транспорта?
– Надо начать с самой Программы структурной реформы, которую мы разработали
совместно с McKinsey и при участии Arthur Andersen, в то время
аудитора МПС России. Привлечение иностранных консультантов было обусловлено в
основном необходимостью максимального учета зарубежного опыта реформирования
железных дорог – где-то успешного, где-то неудачного. После утверждения
Программы реформирования железнодорожного транспорта Постановлением
Правительства № 384 от 18 мая 2001 года мы стали непосредственно участвовать в
ее реализации. В частности, консультанты АКГ «Развитие бизнес-систем»
совместно со специалистами Министерства путей сообщения занимались
планированием конкретных этапов преобразований, формированием системы
мероприятий, которые должны были обеспечить их реализацию в установленные
Программой сроки и в соответствии с ожидаемыми результатами. На этапе
подготовки к созданию ОАО «РЖД» нами была разработана финансово-экономическая
модель будущей компании, в которой впервые для ОАО «РЖД» как рыночно
ориентированной компании были определены финансовая структура, принципы
взаимодействия между бизнес-единицами и ключевые
показатели эффективности. Следующим шагом в конкретизации
финансово-экономических отношений стала разработка унифицированной системы
бюджетного управления, охватывающей все уровни управления, отраслевые хозяйства
и виды бизнеса. Кроме того, была сформирована система организационного
управления ОАО «РЖД», разработан пакет внутренних нормативных документов,
регламентирующих деятельность компании: положения о структурных подразделениях
центрального аппарата, проекты штатных расписаний, положения о железных дорогах
и функциональных филиалах – производственных предприятиях, научных
организациях, строительных дирекциях, входящих в структуру ОАО «РЖД». После
базовых разработок пришло время реорганизации отдельных направлений бизнеса ОАО
«РЖД», и наша компания выступила в качестве разработчика многих концепций
реформирования, направленных на либерализацию, повышение эффективности
деятельности и оптимизацию систем управления различных
производственно-хозяйственных комплексов ОАО «РЖД».
– Как известно, после образования ОАО «РЖД» выяснилось, что в смысле
дальнейшего движения к рынку железнодорожных услуг одной Программы
недостаточно, а поэтому после известного топтания на месте понадобилось даже
выработать специальную Целевую модель. Как Вы считаете, это было в свое время
упущение разработчиков, умысел заказчиков или, так скажем, объективная
сложность?
– Ни то, ни другое, ни третье. Вопрос в ключевых условиях, которые на том или
ином этапе развития общества предопределяют направления и приоритеты
структурных изменений, в готовности политиков и способности бизнеса адекватно
воспринимать и обеспечивать их реализацию – в рамках полноценного или
ограниченного сценария. В 2001–2003 гг. одна из главных задач, которая стояла
перед железнодорожной отраслью, заключалась в разделении функций государственного
регулирования и хозяйственной деятельности, совмещенных в одном органе
управления – МПС России. Понятно, что такое совмещение взаимоисключающих
функций в рамках монопольной структуры препятствовало развитию конкурентной
среды и одновременно снижало эффективность системы государственного
регулирования деятельности железнодорожного транспорта. Кроме того,
значительная потребность в инвестициях, которую испытывала железнодорожная
отрасль, не могла быть удовлетворена при существующей структуре отрасли,
организационно-правовом статусе входящих в нее предприятий, низком уровне
финансовой прозрачности и существовании перекрестного субсидирования,
неэффективном управлении затратами. Поэтому на первый план встала задача
создания единого хозяйствующего субъекта – ОАО «РЖД» и организации его
эффективной деятельности. И еще одной хорошо просчитываемой задачей являлось
выделение из созданного хозяйствующего субъекта бизнес-единиц
для осуществления отдельных видов деятельности – потенциальных бизнесов, то
есть разделение монопольного и конкурентных сегментов. Как раз разработкой
решений по данным вопросам мы и занимались. Кроме того, был еще, разумеется, и
такой аспект, как выделение непрофильной сферы, в том числе объектов
социального назначения, а также определение институционально-правовых условий
их приватизации.
Успешное решение задач по реформированию должно было определить степень готовности целого ряда сегментов железнодорожной отрасли к развитию полноценных рынков товаров и услуг. В этом была главная направленность Программы структурной реформы как первого базового документа в этой области. А вот когда эти этапы были пройдены, на следующей стадии реформирования возникла потребность определиться с параметрами развития рынка в сфере железнодорожных перевозок. Соответственно, стали разрабатываться документы, отвечающие этим новым требованиям. Например, Целевая модель рынка железнодорожных транспортных услуг.
– В этой связи Целевая
модель рынка железнодорожных транспортных услуг – это в том числе и ваше
творчество?
– Нет, это коллективный продукт в первую очередь ОАО «РЖД» и Минтранса. Мы
готовили предложения, но разработкой этого документа не занимались.
– Одна из основных идей Целевой модели – это выделение из ОАО «РЖД»
Грузовых компаний в статусе оператора подвижного состава. Впервые с таким
предложением (правда, речь шла об одной компании, а не о двух) руководство ОАО
«РЖД» выступило в ноябре 2005 года. Надо признать, что это была достаточно
свежая идея, не предусмотренная Программой реформы. Интересно было бы узнать, в
чьей именно голове она появилась и каким
образом?
– Я думаю, что не столь важно здесь искать чью-то конкретную голову, потому что
сложились объективные условия, связанные с изменением структуры железнодорожного
рынка. На 2003–2005 годы пришелся пик развития частных операторских компаний,
которые успешно зарабатывали на транспортной услуге. Эти компании имели
возможность проводить гибкую тарифную политику и предлагать более высокий
уровень сервиса. Произошло перераспределение высокодоходных грузов в сторону
частных компаний, а доходная ставка ОАО «РЖД» на грузовых перевозках снизилась.
То есть для операторов это был полноценный бизнес, а для Российских железных
дорог – нет. Такое положение дел не могло долго сохраняться, поскольку проблема
рентабельной деятельности и инновационного развития одной из самых крупных
транспортных корпораций мира – это еще и вопрос конкурентоспособности России на
глобальном транспортном рынке, и вопрос национальной стратегической
безопасности. Поэтому, как ни парадоксально звучит, создание
Первой грузовой компании было, по сути, решением вопроса об интеграции
ОАО «РЖД» в конкурентные сегменты рынка перевозок и ключевым условием повышения
доходности компании в профильной сфере своей деятельности.
– То есть жизнь все-таки поставила вопрос
перехода к рынку в сфере перевозок гораздо раньше, чем это предусматривалось в
разработанной вашей компанией Программе.
– Не совсем так. Развитие конкурентного сектора в сфере перевозок и создание
грузовых компаний-операторов было намечено еще на первом этапе реформирования.
То есть вектор развития был задан совершенно правильно, а что касается
конкретных сроков и форм преобразований, то, разумеется, предусмотреть именно
такой сценарий развития событий в 2001 году было трудно, да и не нужно. Быть
догматиками в идеологии структурных преобразований, рассчитанных на длительный
период и сопряженных с влиянием многих, не всегда прогнозируемых факторов,
недопустимо. Есть документ стратегического уровня – Программа структурной
реформы, а есть конкретные политические и бизнес-решения,
адекватно реагирующие на изменившуюся ситуацию. Важно, что решение о создании Первой грузовой компании никоим образом не противоречило
принятым положениям реформы и полностью укладывалось в логику выделения
перевозочных компаний в конкурентный рынок, если для этого были созданы
необходимые условия.
– Хотелось бы узнать Ваше мнение по поводу
ликвидации в 2004 году МПС. Не считаете ли Вы, что это
привело просто к потере на значительное время управления реструктуризацией,
поскольку Минтранс и Росжелдор в ходе начавшейся
административной реформы и сами еще должны были только встать на ноги, а
соответственно, не лучше было бы на какое-то время оставить МПС, в котором
имелись соответствующие кадровые, методологические, информационные и другие
необходимые ресурсы?
– То, что ликвидация МПС была ошибкой, это очевидно. Сложилась уникальная
ситуация: функции государственного регулирования и хозяйственной деятельности
были разделены, а субъекта регулирования фактически не было. В Минтрансе был
создан новый объединенный департамент железнодорожного, морского и речного
транспорта, который, разумеется, был не в состоянии потянуть такую ношу, как
управление реформой в огромной, специфически организованной отрасли.
Федеральное агентство железнодорожного транспорта тоже создавалось с нуля и
по-настоящему не было готово к подобной работе, к тому же его собственные
функции в тот период еще только формировались, полномочия
и ответственность не были четко определены. В результате все новые нормативные
документы, имя которым – легион, готовились в ОАО «РЖД» и лишь потом
согласовывались в ведомствах. То есть произошел возврат к дореформенной ситуации,
когда функции государственного регулирования, пусть не в полном объеме, и
функции организации финансово-хозяйственной деятельности в железнодорожной
отрасли по факту были опять совмещены в одном субъекте.
– Как Вы оцениваете другой очевидный тормоз в сфере привлечения
инвестиций на железнодорожный транспорт, а именно принятие в 2003 году такого
законодательства, которое мало того, что все сто процентов акций ОАО «РЖД»
сохраняло у государства, так еще наложило обременение на нормальный
хозяйственный оборот порядка 90% имущества, принадлежавшего компании?
Руководство ОАО «РЖД» уже третий год пытается выйти из этой не совместимой с
ведением бизнеса ситуации, но пока тщетно. Была ли, по Вашему мнению,
возможность во время разработки закона «Об особенностях управления и
распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» сделать его более
либеральным и приемлемым для бизнеса?
– Это очень тонкий вопрос. Как мы помним, законопроект «Об особенностях
управления и распоряжения имуществом» из всего пакета проходил сложнее всего и
центральным предметом дискуссий на всех этапах его продвижения являлись аспекты
формирования уставного капитала ОАО «РЖД» и обременения передаваемого в него
имущества. Даже уже после принятия данного документа в достаточно консервативном
варианте Госдумой, он был отклонен Советом Федерации и отправлен на доработку в
части ужесточения ограничений. Основным аргументом наложения обременения была
необходимость сохранения всего имущественного комплекса Российских железных
дорог для обеспечения технологически устойчивой работы железнодорожного
транспорта, а также недопущение нецелевого использования и потери имущества.
Тем более что во время приватизации других видов транспорта наблюдались
многочисленные случаи перепрофилирования предприятий и их ухода с рынка
транспортных услуг. Поэтому именно опасение потерять целый ряд активов на
железнодорожном транспорте и вызвали требование ограничения имущества в
хозяйственном обороте. Но даже федеральные законы принимаются не навсегда. Если
по состоянию на 2003 год это было разумным шагом, то сегодня, когда идет
активная реструктуризация ОАО «РЖД» и формируется холдинг, консервация такого
состояния, безусловно, является тормозом на пути дальнейшего развития компании.
Невозможность вывода большинства активов на рынок препятствует привлечению
инвестиций, и это касается ключевых сфер деятельности, обеспечивающих
жизнеспособность объектов инфраструктуры и эффективность перевозочного
процесса. То есть сейчас ОАО «РЖД» реально сталкивается с проблемами в создании
совместных бизнесов, реализации нерентабельных активов, наконец, в
осуществлении программных установок по развитию конкурентной среды для тех или
иных видов услуг. Поэтому те законодательные ограничения, о которых Вы
говорите, ранее – целесообразные, сейчас – создающие системные проблемы, ничто
не мешает устранить путем внесения изменений в нормативные акты, регулирующие
деятельность железнодорожного транспорта. Нужна лишь политическая воля.
– Не только независимые эксперты, но даже некоторые экономисты-железнодорожники
соглашаются с тем, что принятая в ОАО «РЖД» система бюджетирования
– это образец затратного ведения хозяйства в духе госплановских времен. То есть
в ее основе лежит необходимость для руководителей подразделений всех уровней
(включая центр) заложить в свой бюджет как можно больше расходов и принять как
можно меньший по объемам план. Соответственно, внутреннего стремления к росту
эффективности работы и реагированию на спрос здесь ожидать не приходится. А
вообще эта система создавалась для работы в рынке или предназначена
исключительно для потребностей монополиста?
– Думаю, что независимым экспертам трудно судить о бюджетной системе ОАО «РЖД».
Если и появляются какие-то оценки, то они основаны на поверхностной информации.
Бюджетная система – это основа финансового управления компанией, и доступ к
информации, содержащейся в ней, невозможен для сторонних наблюдателей. Должна также сказать, что бюджетная система ОАО «РЖД» имеет мало
общего с госплановской, и не потому, что последняя была из рук вон плохой,
напротив, в ней были заложены адекватные для советской экономики механизмы
планирования, базирующиеся на научно проработанной нормативной базе.
Бюджетная система ОАО «РЖД»
формировалась совершенно в иной макроэкономической среде и содержала иные
целевые установки. Предложенная нами концепция бюджетного управления, с одной
стороны, основана на современных, преимущественно немецких технологиях в
области управленческого учета, с другой стороны, эти бюджетные технологии
полностью адаптированы к российским условиям ведения бизнеса. И, конечно, мы использовали известный нам позитивный отечественный
опыт внедрения бюджетных систем, а также собственную корпоративную компетенцию
в этой области – успешный опыт реализации систем бюджетного управления для крупнейших
российских предприятий в энергетической, нефтегазовой и машиностроительной
отраслях. Все эти проекты по бюджетированию
были реализованы для предприятий, уже активно работающих в рыночной экономике,
и трудно себе представить, чтобы известные в бизнес-сообществе
компании удовлетворились бы госплановской архаикой. Что касается бюджетной
системы ОАО «Российские железные дороги», то исходным, заметьте, является
бюджет продаж, а не затрат. Именно на его основе строится вся
система операционных бюджетов – бюджет производства, бюджет затрат, бюджет
запасов и закупок, бюджет капитальных вложений и т. д., а также взаимосвязанная
с ними система финансовых бюджетов – бюджет доходов и расходов, бюджет движения
денежных средств, бюджет инвестиций, бюджет кредитов и займов, бюджет налогов и
т. д. Даже из этого поверхностного обзора видно, что система абсолютно рыночная.
О рыночной ориентированности бюджетной системы свидетельствует и тот факт, что
выделяемые сегодня из ОАО «РЖД» дочерние компании, действующие в конкурентных
сегментах, фактически просто перенастраивают, детализируют систему под свои
потребности и особенности, принципиально ничего не меняя. Что
же касается, как Вы говорите, мнения некоторых экспертов по поводу «затратного»
акцента в системе бюджетирования ОАО «РЖД», то он,
безусловно, есть, но только в прямо противоположном смысле – сейчас вопросы
управления затратами, вопросы контроля рационального использования ресурсов,
вопросы реализации стратегического подхода, известного как «экономия на издержках»,
выходят на первое место в развитии системы бюджетирования
ОАО «РЖД». И потом, система Госплана все-таки базировалась на неких
плановых нормативах. Сегодня такое нормативное планирование невозможно, и в
разработке бюджетных систем мы обычно ориентируемся на тот реальный объем
финансовых ресурсов, который компания сможет получить в результате своей
хозяйственной деятельности на рынке. То есть что заработал, то и потратил, то и
вложил в развитие.
– Предлагаете ли Вы в этой связи свой продукт по бюджетированию
частным транспортным компаниям?
– В транспортной сфере по этой теме мы традиционно работаем с ОАО «РЖД» и его
дочерними обществами и филиалами. Частные транспортные компании в большинстве
случаев входят в структуру или аффилированы с
крупными холдингами и, соответственно, используют принятые там бюджетные
системы. Поэтому если мы работаем, например, для крупного химического концерна,
то разрабатываем для его транспортных подразделений и систему бюджетирования, и ССП, занимаемся стратегическим бизнес-планированием, а также другими вопросами,
позволяющими достроить, расширить, детализировать систему бюджетирования,
с тем чтобы она стала более эффективным инструментом для реализации целевых
задач развития всего предприятия.
– В последнее время, как известно, в ОАО
«РЖД» идет разработка новой структуры управления с образованием самостоятельных
вертикальных дирекций по инфраструктуре и перевозкам, а также ликвидацией
сегодняшних управлений железных дорог и созданием полномочных представительств президента компании. В обозримой
перспективе должна начаться реализация пилотных
проектов по новой структуре, как предполагается, на Октябрьской и Красноярской
дорогах. Это тоже ваши разработки? И как Вы прокомментируете основные
аспекты данных новаций?
– В целом этой моделью наша компания не занималась, но те последние концепции,
которые мы разрабатывали для конкретных хозяйств, новую схему, безусловно,
учитывали. В чем, собственно, заключается основной смысл преобразований? В том,
что в рамках оптимизации системы управления сокращается число уровней. Сейчас
это четырехуровневая система – центральный аппарат, железная дорога, отделение
и линейные предприятия. Матричная структура управления, неизбежная при таком
тяжеловесном и сложном построении управленческой пирамиды, в большей степени,
чем сейчас, приобретает признаки централизованного подхода к планированию,
управлению и контролю за исполнением стратегических
задач – от реализации инвестиционных проектов до внедрения стандартных форматов
предоставления потребителям транспортной услуги. При этом вмешательство в
операционную деятельность производственных дивизионов, в которые будут
фактически преобразованы железные дороги, со стороны управляющего центра должно
быть минимизировано и сконцентрировано в рамках координационной деятельности.
Структура дорожного уровня управления также должна быть существенно
оптимизирована за счет выстраивания системы управления, ориентированной на
рациональное размещение производственных единиц и управляющих ими центров в
соответствии с критериями, характерными для специфических особенностей
деятельности конкретных дорожных служб. При этом функции эксплуатации и
технического обслуживания будут разделены с функциями ремонта, а
инфраструктурный и перевозочный блоки будут организационно выделены в два
взаимосвязанных комплекса. Это позволит в рамках пока еще единой структуры
просмотреть как возможности потенциальных экономических и управленческих
эффектов, так и риски дезинтеграции, с тем чтобы
кардинальный вопрос третьего этапа реформирования – целесообразность полного
организационного отделения инфраструктуры компании от перевозочной деятельности
– был решен с пониманием всех возможных последствий этого шага. Реорганизация
системы управления ОАО «РЖД» в этом направлении необходима, так как именно
дорожный уровень определяет мощь потенциала компании в части повышения
эффективности деятельности. Поэтому риски, связанные с вмешательством в
исторически сложившуюся технологическую систему функционирования железных дорог,
не должны заслонять риски, связанные с неповоротливостью, негибкостью механизма
управления, значительно снижающего внутренние возможности компании по
конкурентоспособности в масштабе глобального транспортного рынка. Цель
преобразований заключается в том, что сеть должна заработать как эффективный
перевозочный конвейер.
– То есть Вы утверждаете, что потребность такой реорганизации идет от
экономики, что очень важно для понимания этих процессов. Тем не менее европейский опыт реформирования показывает, что остающаяся
в монопольном, регулируемом сегменте инфраструктура соответственно и ведет себя
«по-социалистически», то есть требует все больших
дотаций, слабо реагирует на спрос, не стремится к инновациям и
совершенствованию сервиса, не имеет возможности маневрировать своими ресурсами
и т. д. Российская реформа идет по аналогичному пути. В то же время железная
дорога зарождалась и развивалась именно как вертикально интегрированная
компания, конкурирующая на рынке транспортных услуг. Там, где эта модель получила
дальнейшее развитие (Северная и Южная Америка), вышеназванных проблем нет. Там
же, где железнодорожный транспорт был национализирован, он пришел в
экономически недееспособное состояние, которое фактически остается у
государственной инфраструктуры после приватизации подвижного состава. Что Вы
скажете в этой связи о предусмотренной в Программе реформы возможности развития
у нас конкуренции вертикально интегрированных железнодорожных компаний?
– Теоретически такие рассуждения вполне понятны. Но на практике дело обстоит
сложнее. В Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте
действительно есть положение о том, что на третьем этапе реформирования
предусматривается оценка возможности создания конкурирующих между собой
вертикально интегрированных железнодорожных компаний, владеющих подъездными
путями и линиями, подвижным составом, предприятиями железнодорожного
транспорта. Надо сказать, что на этапе разработки Программы структурной реформы
этот вопрос подробно обсуждался как российскими, так и западными аналитиками.
Такие факторы, как технологические
особенности российских железных дорог, экономические условия, связанные с
размещением производительных сил, направлениями транспортных потоков,
стратегические интересы государства, наконец, управленческие риски, связанные с
безопасностью и устойчивостью движения, оказались слишком значимыми для того,
чтобы в ближайшей перспективе подобный подход к реформированию мог бы
рассматриваться как альтернатива сохранению целостной сетевой структуры.
В то же время никто не закрывает двери для создания вертикально интегрированных
железнодорожных компаний, эксплуатирующих магистральные линии, – частных либо с
использованием механизма государственно-частного партнерства. Однако для того
чтобы такие инициативы появились, нужны подтвержденные на длительную
перспективу объемы перевозок, приемлемые с точки зрения инвестиционной отдачи,
и заинтересованные инвесторы. Но сегодня мы пока говорим лишь об
инфраструктурных проектах, которые свяжут магистральную сеть с добывающими
районами, об увеличении пропускной способности существующих дорог, развитии погранпереходов и подъездов к портам. Реализация этих
проектов должна оптимизировать работу магистральной сети, обеспечить
эффективность внутрироссийских и экспортных
перевозок, повысить конкурентоспособность транзитных. Все это, как видно, не
предполагает, что в ближайшее время будет создана достаточная инфраструктурная
база для появления вертикально интегрированных компаний, да еще конкурирующих
между собой. По крайней мере пока не предполагает.
– Ваше «пока» с экономической точки зрения все-таки обнадеживает. При
этом напомню, что еще в 2003-м – первой половине 2005 года любые разговоры на
тему разделения инфраструктуры и перевозок порождали в ОАО «РЖД» не иначе как
чувство благородного негодования, однако падение доходов быстро вызвало к жизни
первые прорывные решения в этой сфере, за которыми, безусловно, последуют и
другие. Нет сомнения, что подобные процессы будут наблюдаться и в сфере
предоставления услуг инфраструктуры, заставляя ее зарабатывать деньги, реагируя
на спрос потребителя, а не выбивая дотации и
индексации из госбюджета вне зависимости от качества своей деятельности.
– Думаю, сначала нужно освоить переход к рынку перевозок, ведь тогда очень
значительная часть неудовлетворенного сегодня со стороны грузоотправителей и
пассажиров спроса будет насыщена предложениями операторских компаний.
Безусловно, качество предоставления услуг инфраструктуры также будет расти,
уверена, что будет развиваться и коммерческая составляющая, связанная с
пользованием объектами инфраструктуры. К этому будет побуждать то, что
инфраструктурной составляющей тарифа недостаточно для поддержания
инфраструктуры в работоспособном состоянии, тем более ее недостаточно для
обновления основных фондов и инновационного развития.
Хотя эти вопросы должны быть решены в рамках государственной политики и в интересах всех участников национального рынка, пока они реализуются лишь в рамках эксплуатирующей компании – ОАО «РЖД». Что касается бюджетных дотаций на пассажирские перевозки, то если мы по-прежнему ставим своей целью прекращение перекрестного субсидирования и снижение транспортной составляющей в цене продукции компаний-производителей, пользующихся услугами железнодорожного транспорта, то покрытие расходов на пассажирские перевозки в полном объеме также является государственной задачей, связанной еще и с вопросами регулирования социальных отношений, поддержанием качества жизни населения в части обеспечения транспортной доступности.
Интересно, что в условиях демографического спада, который переживает наше общество, именно фактор транспортной доступности является ключевым для обеспечения мобильности и деловой активности населения, снижения дефицита рабочей силы в тех экономических центрах, которые особенно сильно переживают кадровый кризис. Активное участие государства в развитии инфраструктурных отраслей – мировая тенденция. И она сложилась не случайно, так как попытки переложить решение этих вопросов на собственников в большинстве случаев оказались неудачными в силу конфликта интересов частного бизнеса, нацеленного на операционную прибыль, и государственной политики, учитывающей все многообразие текущих и стратегических задач.
