"РЖД-Партнер", № 15, 2009.

 

Теперь поконкурируем?

 

Андрей Гурьев

 

Как уже сообщалось, Распоряжением Правительства № 691-р от 19 мая 2009 года утверждена Программа развития конкуренции в Российской Федерации. Каковы же ее основные положения, достижения и риски?

 

За конкуренцию ответят!

 

Известно, что принятые в России в предкризисные годы долговременные Стратегии, нацеленные на достижение определенных объемных и качественных показателей в жизнедеятельности страны, включают в себя и институциональные разделы, в которых декларируется дальнейшее формирование рыночной экономики и, в частности, конкурентной среды. Финансово-экономический кризис побудил власти еще более внимательно отнестись к созданию реальных рыночных институтов, подтверждением чего и является принятие государственной Программы развития конкуренции в РФ.

Документ исходит прежде всего из того, что «политика в области конкуренции является ключевым фактором, определяющим конкуренто­способность предприятий и уровень жизни граждан, а также основным инструментом достижения целей социально-экономического развития страны». При этом главной задачей макроэкономической политики признается формирование такой среды, которая была бы благоприятной для ведения бизнеса. «Развитие конкуренции – комплексная задача, за решение которой несут ответственность все органы государственной власти», констатирует Программа. Ее авторы указывают на следующие общие негативные аспекты сегодняшнего состояния конкурентной среды: высокий уровень административных барьеров, необоснованность многих таможенных тарифов, устаревшая законодательная база, неудовлетворительные темпы развития физической и финансовой инфраструктуры рынка, недостаточная прозрачность деятельности государственных структур и др.

Программа подчеркивает, что отныне реализацию всех обще­государственных и отраслевых Стратегий необходимо более четко увязывать с конкурентной политикой правительства РФ.

 

Кто и что мешает?

 

Главным залогом нормального развития рынков является возможность свободного входа на них любого желающего предпринимателя, соблюдающего здесь правила игры. Именно этот принцип позволяет противодействовать монополизации производств с установлением монопольно высоких или низких цен, возникновению застойных явлений и т. д. Поэтому Программа всемерно ратует за снижение административных барьеров входа на рынки и предусматривает следующие основные направления предлагаемых преобразований.

Прежде всего важнейшее значение придается воплощению классического в рамках разгосударствления экономики принципа «от лицензирования к сертификации, от сертификации к регистрации». Программа нацеливает на дальнейшее сокращение лицензируемых видов деятельности с одновременной децентрализацией системы лицензирования и упрощением ее процедур. Также предусматривается замена обязательной сертификации ряда товаров и услуг декларированием соответствия, активизация разработки технических регламентов, передача функций государственного контроля качества самим субъектам рынка, сокращение количества государственных унитарных предприятий, повышение прозрачности распределения различных квот, сокращение прямого участия госорганов в хозяйственной деятельности и др. Наряду с этим федеральным органам исполнительной власти предписывается включать показатели развития конкуренции в качестве целевых в доклады об основных результатах своей деятельности.

Кроме того, Программа констатирует, что на региональном уровне со стороны органов власти сегодня процветает практика предоставления неформальных преференций, создания искусственных барьеров, проведение необоснованных проверок и др. Документ указывает на необходимость установить
административную ответственность в виде штрафа и дисквалификации должностных лиц за действия, ограничивающие конкуренцию, а за наи­более злост­ные деяния – и уголовную ответ­ственность.

Также в Программе отмечается, что при осуществлении антимонопольного надзора теперь необходимо сместить акцент с действий хозяйствующих субъектов в сторону более тщательного контроля за работой органов власти. Данную констатацию следует признать весьма важной, поскольку во всем развитом мире уже с последней трети прошлого века большое распространение получило мнение, что главной причиной всех пресловутых пороков «монополистического капитализма» является отнюдь не сам рынок, а избыточная деятельность в нем современного государства с его постоянным популистским зудом как можно скорее создать общество всеобщего благоденствия в обход природы вещей или попросту жить лучше, чем работать. Для сегодняшней России, где весьма популярными являются стремления достичь западного уровня жизни при «восточной» культуре производства, понимание таких моментов является весьма актуальным.

 

К неарифметическому подходу

 

В то же время Программа большое внимание уделяет особенностям антимонопольной политики и по отношению непосредственно к бизнесу. В рамках антитрастовских традиций начала ХХ века (серьезно критикуемых современной западной наукой) Программа утверждает, что основная угроза для конкуренции со стороны самих игроков – это злоупотребление доминирующим положением на товарных рынках. Причем наиболее опасным видом нарушения антимонопольного законодательства признаются соглашения хозяйствующих субъектов, или создание картелей. (Но что же делать, если та или иная компания заняла доминирующее положение на рынке определенного нового продукта исключительно благодаря своей продвинутости? И как посмотреть на то, что запрещение права фирм на добровольное сотрудничество с заключением тех или иных договоров подчас способно лишь затормозить удовлетворение спроса на ресурсо- и наукоемкие продукты, а не наоборот?)

Правда, при этом Программа насыщена достаточно большим количеством и новых для российской практики положений. Прежде всего речь идет о необходимости обновления принятого совсем недавно с большой помпой закона «О защите конкуренции», который практически не разграничивает такие понятия, как ущемление интересов отдельного лица и ограничение конкуренции на рынке, что ведет к заваливанию антимонопольных органов массой дел и препятствию нормальной работе огромного количества эффективно хозяйствующих субъектов.

Также в Программе справедливо отмечается, что «связь между размером рыночной доли и конкуренцией далеко не всегда является безусловной, а вывод о наличии либо отсутствии доминирующего положения компании, сделанный исключительно на основании показателя концентрации, может не соответствовать текущей ситуации на рынке». Как говорится в документе, аналогичная ситуация наблюдается и при определении коллективного доминирования лишь через установление совокупного размера рыночных долей этих фирм без анализа их поведения на рынке, так как позволяет считать доминирующими компании, действующие на самом деле совершенно независимо друг от друга. Программа напоминает, что в большинстве стран мира сегодня антимонопольная политика опирается на так называемый поведенческий (а не арифметический), подход, который заключается в исследовании возможности компании влиять на рынок по результатам анализа всего комплекса имеющихся факторов. Его необходимо применять и в России.

Вместе с тем в Программе указывается, что резкий рост цен в течение 2007–2008 гг. на ряд товаров, производимых крупными компаниями, привел к тому, что в некоторых случаях государством были установлены предельные уровни или обязанность фирм согласовывать с ФАС увеличение цены. Однако эти вопросы, говорится в документе, вполне можно было бы решить снижением таможенных пошлин, то есть посредством отказа от необоснованного протекционизма. «Регулирование ценообразования исключительно методами антимонопольного принуждения может привести к существенному искажению конкурентной среды на соответствующем товарном рынке» – справедливо констатируется в Программе. В этой связи документ предписывает провести серьезные изменения в рамках применяемого антимонопольного инструментария, а также усилить ответственность за совершение действий, ограничивающих конкуренцию. «Вместе с тем, – симптоматично указывает Программа, – необходимо учитывать, что чрезмерное ужесточение антимонопольного регулирования может оказать отрицательное воздействие на состояние конкурентной среды, снижая стимулы для предпринимательской деятельности и ограничивая эффективные для экономического развития деловые практики». Документ резонно отмечает, что одним из основных инструментов повышения неустойчивости картельных сговоров и действенным препятствием для установления монопольно высоких цен является конкурентное давление со стороны небольших компаний.

В русле такого же подхода выдержаны и установки Программы в части налоговой политики. Здесь признается, что сегодня россий­ские хозяйствующие субъекты более обременены, чем их иностранные коллеги, и это ставит их в неравные конкурентные условия. Поэтому декларируется задача продолжить работу по снижению общего налогового бремени с учетом возможностей бюджета, упростить форму и процедуры предоставления налоговой отчетности, сократить срок возмещения НДС, предусмотреть налоговое стимулирование для предприятий, направляющих средства на инновации, и др.

 

Инфраструктура – это не бизнес?

 

Несколько консервативнее выглядит Программа в части такого рассматриваемого ею аспекта, как «инфраструктурные ограничения конкуренции». Документ, в частности, констатирует: «Ограничением для развития конкуренции и предпринимательской деятельности является неудовлетворительное состояние как физической инфраструктуры предпринимательства (автомобильных и железных дорог, грузовой авиации, транзитных узлов, электрических сетей), так и финансовой (банковской системы и предлагаемых банками услуг, страховой системы, фондового рынка)». 

В частности, Программа критически относится к высоким ценам на подключение к электро- и газовым сетям, системам тепло- и водоснабжения, «непропорционально» высокой нагрузке финансирования строительства мощностей для новых потребителей в виде платы за подключение, непрозрачности формирования инвестиционных программ, закрытости информации об объеме свободных мощностей и др.

Следует заметить, что, во-первых, Программа не объясняет, каким образом была признана чрезмерность вышеназванных цен, ведь оценка их справедливости может быть результатом лишь соотношения рыночного спроса и предложения, а рынка в этих сферах как раз пока и нет. Во-вторых, представляется, что в документе по-прежнему достаточно искусственно разделяются понятия «бизнес» и «инфраструктура». Это ведет на практике к некоторому забвению того очевидного факта, что все так называемые инфраструктурные компании и сами могут эффективно работать лишь в рамках бизнес-процессов, а не посредством использования каких-то принципиально иных экономических моделей. Такой подход способствует не повышению эффективности этих предприятий, а наоборот – консервированию в них затратных методов хозяйствования, а у потребителя – поддержанию иждивенческой психологии.

Наряду с этим все-таки Программа предусматривает кое-что и в части совершенствования деятельности естественных монополий, которые, как правило, и считаются инфраструктурными отраслями экономики. По этому поводу документ прямо указывает, что закон «О естественных монополиях» сегодня концептуально устарел. Ряд перечисленных в нем сфер не всегда являются естественной монополией (услуги обще­доступной электрической связи, железнодорожные перевозки), другие же, напротив, необоснованно исключены из предмета его регулирования (водоснабжение, водоотведение).
В законодательстве не определены направления обеспечения недискриминационного доступа потребителей к оказываемым субъектами естественных монополий услугам, а также не ясен правовой статус их реестра. Кроме того, не определены система органов регулирования, принципы ее построения и основы разграничения полномочий регуляторов, что на практике приводит к конфликтам между ФАС и ФСТ.

При этом Программа справедливо указывает, что действующая система тарифного регулирования монополистов посредством постоянных индексаций не стимулирует их в должной мере сокращать свои затраты и повышать эффективность инвестиций. Более того, например, практика исключительных тарифов на железнодорожные перевозки, направленная на поддержку одних товаропроизводителей за счет других, оказывает прямое негативное влияние на развитие конкуренции.

Для совершенствования системы регулирования естественных монополий Программа предусматривает внесение соответствующих изменений в законодательство, а также более широкое внедрение методов экономически обоснованной доходности инвестированного капитала и других «квазиконкурентных» механизмов. Также говорится о необходимости обеспечения эффективности закупочной деятельности монополистов путем установления обязательных требований к проведению торгов, основанных на принципах прозрачности и состязательности. Особо документ отмечает необходимость дальнейшего выделения из монопольных структур отдельных видов работ, которые могут быть произведены сторонними компаниями на конкурентной основе.

В целом же в смысле дальнейшей подготовки реструктуризации самих монополистов и создания здесь в перспективе конкурентных рынков Программа выдержана более чем скромно. Взамен внимание акцентируется на вопросах обеспечения недискриминационного доступа к монополиям, а также проблеме поиска поставщиков и потребителей. В этой связи заявляется, что «повышению открытости и прозрачности рынков способствует организованная – в том числе биржевая – торговля товарами». При этом на рынках неоднородных товаров, где биржевая торговля нецелесообразна, предписывается развивать аукционные формы, в том числе на электронных площадках. Для ускорения процессов создания информационной инфраструктуры бизнеса документ считает необходимым активизировать организацию мониторинга динамики основных показателей рынка, расширение перечня и видов публикуемой информации о состоянии рынков, обеспечение ее аналитическим сопровождением. В этих целях, согласно документу, следует предпринять меры по поддержке создания информационных и аналитических центров, интернет-порталов и профессиональных периодических изданий.

 

Как посчитать?

 

Особым вопросом при проведении либерализации экономики является проблема учета результатов. «В настоящее время в Российской Федерации отсутствует комплексная система мониторинга состояния конкурентной среды, включающая показатели и критерии ее оценки, и существует дефицит научных исследований в этой области», – сетуют авторы Программы и предлагают использовать следующие показатели. Во-первых, касающиеся непосредственно уровня развития конкуренции, в том числе: различия между российскими и мировыми ценами, дисперсию региональных цен, долю продукции, производимой новыми участниками отрасли, долю оборота продукции, обремененной импортными тарифами, процент ресурсов, размещаемых государством на аукционах, долю хозяйствующих субъектов в общем числе опрошенных, считающих, что состояние конкурентной среды за истекший год улучшилось, уровень выпуска продукции субъектами малого предпринимательства.

Во-вторых, предлагается учитывать показатели административных барьеров входа на рынки, в том числе: издержки бизнеса на взаимо­действие с органами власти по всему комплексу производственных вопросов, затраты компаний на взаимо­действие с субъектами естественных монополий, долю предприятий в общем числе опрошенных, считающих, что антиконкурентных действий органов власти стало за истекший год меньше.

В-третьих, имеются в виду показатели, характеризующие контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, включающие сведения о количестве нарушений, выразившихся в злоупотреблении хозяйствующими субъектами своим доминирующим положением, в ограничивающих конкуренцию соглашениях и согласованных действиях предприятий, в осуществлении ограничивающих конкуренцию действий органов власти.

И наконец, будут учитываться показатели концентрации на ряде наиболее важных товарных рынков, в том числе параметры численности и долей их участников.

 

На железной дороге: курсом реформы

 

Отдельная небольшая главка Программы посвящена железнодорожному транспорту. В ней, в частности, констатируется, что в данной сфере сегодня реализуется третий этап структурной реформы, в ходе которого предполагается создание и развитие конкуренции в отдельных сегментах перевозочной деятельности, в сфере услуг по ремонту подвижного состава, производству запасных частей и др.

В отношении перевода инвентарного парка в приватный Программа констатирует, что «значительная часть подвижного состава ОАО «РЖД» в процессе реформирования передана его дочерним компаниям, не являющимся перевозчиками и оказывающим услуги по предоставлению железнодорожного состава, что ограничивает развитие конкуренции на рынке грузовых железнодорожных перевозок». Также, по мнению авторов документа, притоку частных инвестиций и развитию конкуренции на рынке перевозок препятствует несовершенство нормативной правовой базы, регулирующей деятельность компаний-операторов.

Относительно ремонта Программа указывает, что здесь проводится поэтапная процедура выведения и продажи вагоноремонтных мощностей, при этом к данным активам наблюдается значительный интерес со стороны частных инвесторов. 

Вместе с тем, согласно Программе, у ОАО «РЖД» и его дочек сохраняется монопольное положение на потенциально конкурентных рынках, смежных с областью железнодорожных перевозок. Это такие сегменты, как деповской и капитальный ремонт грузовых вагонов, терминальная обработка контейнеров, следующих железнодорожным транспортом, ремонт специализированного изотермического и рефрижераторного подвижного состава. «Кроме того, ОАО «РЖД» часто создает преференциальные условия своим дочерним компаниям», – констатирует документ.

Приоритетными направлениями конкурентной политики в данной сфере декларируются следующие. Прежде всего это анализ и оценка эффективности мероприятий, реализованных в рамках реформы, и их влияния на развитие конкуренции. Исходя из результатов проведенного анализа Программа предлагает рассмотреть вопрос об уточнении и актуализации государственной политики в сфере реформирования железнодорожного транспорта.

Также, согласно документу, необходимо создание условий для развития рынка частных железнодорожных перевозок. Для этого следует совершенствовать нормативную правовую базу, в том числе принять постановление правительства РФ об основах регулирования деятельности операторов, законодательно определить понятие «услуги локомотивной тяги», а также установить основы порядка взаимодействия перевозчика и владельца инфраструктуры и утвердить методику расчета тарифа на комбинированные перевозки. Важнейшим направлением в этой связи объявляется также поэтапное прекращение государственного регулирования тарифов на грузовые перевозки в конкурентных секторах и формирование тарифных условий для заключения долгосрочных договоров на перевозки.

Большое значение Программа придает и обеспечению недискриминационного доступа к инфраструктуре ОАО «РЖД» по двум направлениям, а именно – допуску операторов и перевозчиков к услугам инфраструктуры и созданию условий технологического присоединения путей необщего пользования к путям общего пользования. При этом недискриминационный доступ предполагается обеспечить путем государственного регулирования тарифов на услуги инфраструктуры, определения существенных условий договора технологического присоединения и запрета на необоснованный отказ в предоставлении услуг инфраструктуры.

Кроме того, Программа ставит задачу проработки вопроса об организации единого информационно-торгового центра (биржи) вагонов для развития рыночных механизмов взаимодействия между операторами подвижного состава. На основе информации данного центра перевозчики и операторы смогут заключать контракты (свопы) по обмену вагонами, что позволит, по мнению авторов документа, выстроить более эффективную логистику перевозок. Постановление правительства РФ о создании вагонной биржи намечено принять в марте 2010 года.

 

Следи за собой, будь осторожен… 

 

В Программе нет раздела, посвященного возможным рискам при ее реализации. Вместе с тем представляются очевидными следующие вещи. С одной стороны, нельзя не отметить сам факт появления данного документа как весьма положительное явление с точки зрения дальнейшего оздоровления российской экономики, особенно в части снижения административных барьеров на пути бизнес-процессов. Когда ослабляются путы и обременения, дышать, двигаться и производить потребительные стоимости, разумеется, становится легче.

В то же время все будет зависеть от того, насколько в ближайшей перспективе зафиксированный в Программе институциональный подход будет играть в политике правительства самостоятельную (если не ведущую) роль, или же он останется глубоко подчиненным по отношению к подходу объемно-целевому, лежащему в основе ранее принятых Стратегий и ФЦП. В этой связи уместно вспомнить, например, Косыгинскую реформу 1960-х годов. В то время тоже хотели обновить экономические инструменты, но с советских административных и хозяйственных начальников спрашивался всегда первым делом план по тонно-брутто-километрам, а уж к этому нужно было еще и показывать переход предприятий на хозрасчет и всякие новые методы управления. В результате и то и другое во многом подменялось очковтирательством.

Наряду с этим опыт начавшейся в начале 1980-х годов либерализации экономик Запада и затем стран бывшего соцлагеря позволяет сделать ясные выводы. (В этом плане заслуживает внимания работа Л. Бальцеровича «Переходный период в посткоммунистических странах: некоторые уроки». М., 2007.) Наибольшего успеха в модернизации общества добивались там, где прежде всего нацеливались на создание определенных общественных институтов (механизмов взаимодействия людей), а не на гонку планов по объемам производства и государственным социальным программам. Но для этого необходимо исходить из самоценности экономических и иных прав и свобод, то есть целевым порядком строить эффективную систему защиты собственности и предпринимательства с независимыми от исполнительной власти судом, прессой, наукой, свободными выборами и т. д., рассматривая все это как устои, непреходящие ценности, а не только как некие инструменты, которые в зависимости от чьих-то благих намерений можно то взять, то отложить, то повернуть другим концом, а то и вовсе выбросить на свалку истории. 

В таком смысле Программа развития конкуренции является все-таки во многом документом эвфемизмов и паллиативов. Впрочем, современная Россия ушла от косыгинских времен в институциональном смысле, кажется, уже довольно далеко. Есть надежда, что постепенно, шаг за шагом, уйдет и еще дальше. 

В любом случае журнал «РЖД-Партнер» будет внимательно следить за ходом реализации Программы и в ближайших номерах попросит причастные ведомства рассказать о готовящихся сегодня конкретных решениях по ее исполнению.