ТЕМА НОМЕРА / российские железные дороги и международный опыт
Андрей Гурьев
Проект Стратегии развития железно-дорожного
транспорта в Российской Федерации до 2030 года является без преувеличения
неординарным документом. А поэтому и оценки, которые сегодня звучат в его
адрес, носят весьма неоднозначный характер.
Газета «Чикаго Сан Таймс» от 2
ноября 1962 года писала: «Сельскохозяйственные чиновники и торговцы зерном из
Иллинойса встретились в четверг, чтобы облегчить ситуацию с острым дефицитом
товарных вагонов. … Фермеры и торговцы сошлись в том, что нехватка
железнодорожных вагонов стала «угрожающей», и не слишком надеются, что она
улучшится в ближайшее время. Были показаны фотографии, где на земле лежат горы
зерна, которое невозможно увезти. Из-за недостатка вагонов в этом году погиб
урожай трех главных культур – кукурузы, соевых бобов и проса».
Ситуация, очень понятная для России. А ведь к началу 60-х годов прошлого века в
США перепробовали уже весь арсенал государственного регулирования железных
дорог: управление тарифами, финансами и кадрами, директивное планирование,
перекрестное субсидирование, бюджетные вливания, борьбу с коррупцией и даже на
короткое время национализацию. Однако понадобилось еще полтора десятка лет,
чтобы найти ключ к решению проблемы. Закон об оздоровлении железных дорог 1976
года и эпохальный Акт Стаггерса 1980-го либерализировали деятельность железнодорожного транспорта –
и все изменилось.
Стало повышаться качество услуг, расти производительность труда, прибыль,
инвестиции, и, наоборот, снижаться тарифы. Правда, при этом в течение
последующих лет значительно уменьшилась протяженность сети и
сократился контингент железнодорожников, ибо в рынке работало только то,
что было «заточено» под платежеспособный спрос. При этом целый ряд успевших уже привыкнуть к транспортной халяве
неконкурентоспособных производителей, конечно, протестовали, но в эпоху
президентства Рональда Рейгана в Америке ясно осознали, что во имя сохранения
самой цивилизации увлекаться социализмом и популизмом пора заканчивать.
По большому счету там просто вернулись к своим истокам, ибо, как писала одна из
наиболее известных публицистов и философов США ХХ века Айн
Рэнд, «своим изобилием Америка обязана не самопожертвованию народа во имя
«общего блага», а гениальности свободных производителей, заботившихся о своих
личных интересах и своих личных капиталах. Эта деятельность шла стране на благо
именно потому, что это благо никому не навязывалось в качестве нравственного
долга или цели. Оно было следствием, причиной же стало право человека
стремиться к тому, что хорошо для него лично».
В странах с традициями и
менталитетом сильного государственного патернализма, к числу которых относятся
даже некоторые европейские, не говоря уже о России и Китае, такой путь
оздоровления железных дорог сегодня большинством признается невозможным. Поэтому
здесь по-прежнему в моде принятие специальных, или целевых, государственных
программ, к числу которых относится и Стратегия развития железнодорожного
транспорта в РФ до 2030 года, в целом одобренная 6 сентября Правительством и
находящаяся сейчас в соответствии с его решением на доработке.
Считается, что иметь долгосрочные отраслевые программы развития, несмотря на их
заведомо слабую выполняемость, все же лучше, чем не
иметь. И это естественно, ведь даже такой последовательный приверженец
свободного рынка, как нобелевский лауреат Фридрих Хайек,
в своей известной на Западе каждому студенту книге «Дорога к рабству»
признавал: «Популярность идеи планирования связана
прежде всего с совершенно понятным стремлением решать наши общие проблемы по
возможности рационально, чтобы удалось увидеть последствия наших действий. И в
этом смысле каждый, кто не является полным фаталистом, мыслит «планово».
Положительная роль рассматриваемой Стратегии может проявиться в первую очередь
в том, что будет, наконец, реализован принцип «кто заказывает, тот и платит» в
отношении самого государства. То есть если власти считают необходимым
субсидировать деятельность неконкурентоспособных промышленных предприятий и
малоимущих граждан, то это уже не будет производиться за счет транспортных
хозяйствующих субъектов.
Также очевидно, что позитивным эффектом от принятия Стратегии станет
упорядочение и выстраивание иерархии крупных
инфраструктурных проектов, которые могут быть реализованы с участием бюджетного
финансирования через механизмы государственно-частного партнерства. Отдельно
здесь следует сказать о перспективах развития высокоскоростного движения,
которые без непосредственного вмешательства государства действительно
представляются совершенно туманными. Ведь полтора десятка лет с момента
объявления о готовящемся проекте ВСМ Санкт-Петербург
– Москва прошли столь малорезультативно в основном
именно из-за крайне невнятной позиции по этому вопросу федеральных властей,
главным образом МПС. Также не подлежит сомнению полезность участия государства
в фундаментальных научных исследованиях и частично в НИОКР.
Несомненно, положительным моментом следовало бы считать и потенциальную
возможность подобного стратегического документа объединить в себе все другие
причастные программы, а именно учесть планы по преобразованиям структурного,
технологического, инвестиционного и иного характера.
И наконец, польза от подобной упорядоченной иерархии
институциональных и инвестиционных проектов должна заключаться в том, что
стратегия будет унифицирована с аналогичными программами в других смежных
отраслях, в том числе с промышленным железнодорожным транспортом,
машиностроением и т.д.
Однако если продолжить приведенную выше цитату великого экономиста Фридриха Хайека, то она будет выглядеть так: «Но проблема заключается
в том, что наши энтузиасты планового общества используют этот термин совсем в
другом смысле. ... Адепты планирования требуют централизованного управления
всей экономической деятельностью, осуществляемой по такому единому плану, где
однозначно расписано, как будут «сознательно» использоваться общественные
ресурсы, чтобы определенные цели достигались определенным образом», в то время
как надо говорить о том, чтобы просто «разумно выбирать тип организации
общества».
В свете такой позиции проверенного практикой классика Стратегия, очевидно,
обладает целым рядом системных особенностей, которые не могут не породить
определенные сомнения.
Прежде всего
обращает на себя внимание само обоснование необходимости принятия настоящей
программы, которое построено на картине отставания железных дорог России от
зарубежных. При этом в центре внимания находятся преимущественно количественные
показатели, которые оцениваются на предмет их «паритетности». В результате
делается вывод, что «уникальные по своим масштабам темпы модернизации и нового строительства железных дорог в Китае (и других странах. –
А.Г.) ставят Россию перед фактом риска потери в ближайшие 5–10 лет лидирующих
позиций по количественным показателям развития железнодорожного транспорта и
невозможностью достижения в обозримом будущем паритета с ведущими странами мира
по качественным показателям». Главной причиной отставания называется
недостаточное финансирование.
Такой подход все-таки не может не напомнить советские годы, когда ставилась
задача «догнать и перегнать» капиталистов в тоннах, километрах и процентах. Но
в рынке у экономических субъектов (а железная дорога, как ни придумывай для нее
всякие общественные нагрузки, это все-таки прежде
всего хозяйствующий субъект) задача совсем другая: произвести и как можно
больше и выгоднее продать пользующиеся спросом товары и услуги, заработать на
этом деньги и направить часть из них в новые инвестиционные проекты с целью
расширения производства.
В связи с этим представляется, что если бы Стратегия давала
анализ позиций неудовлетворенного платежеспособного спроса по определенным
услугам и отталкивалась именно от задач определения способов, ресурсов и
условий зарабатывания средств на удовлетворении нужд
потребителей, то достижение количественного и качественного паритета (и всех
других благородных устремлений) явилось бы уже неизбежным следствием такого
подхода, а не целью.
Очевидно, что основной недостаток работы железных дорог как экономического
организма сегодня заключается в том, что они слабо реагируют на спрос, потому
что не имеют свободы действий. Ее, как видно, нужно завоевывать. А вот приведет
ли линейное наращивание мощностей к росту эффективности работы
как самих железных дорог, так и экономики других хозяйствующих субъектов, это
из теории и практики мирового опыта хозяйствования совершенно не явствует.
Как писал родоначальник признанной на сегодня наиболее
корректной в отношении к рыночным процессам неоавстрийской школы экономики,
автор без преувеличения «экономической Библии» под названием «Человеческая
деятельность» Людвиг Мизес, «рыночная экономика
является системой господства потребителей. ... Пусть же потребители и
определяют, что должны производить предприниматели. А планирование означает то,
что одно лишь государство делает выбор и претворяет в жизнь свои решения
посредством аппарата сдерживания и принуждения».
Другая особенность Стратегии
заключается в достаточно смелом игнорировании реалий рынка в смысле возможности
здесь выработки долгосрочных прогнозов. В документе берется очень отдаленный
период, и по нему задаются «целевые показатели». Так, планируется, что по
максимальному варианту в 2030 году будет погружено 2150 млн тонн грузов, причем объем международных перевозок
превысит 728 млн тонн (в том числе 76 млн – в транзитном сообщении), количество поездок
пассажиров увеличится до 13,4 чел. в год, а число брака в работе составит 43%
от уровня 2006 года. За 2008–2030 гг. предусматривается построить
Под эти и многие другие заданные целевые параметры запланированы инвестиции в
размере 13 780,2 млрд
рублей. При этом предусматривается взять 2728,7 млрд из бюджета Российской Федерации, 672,8 млрд – из бюджетов субъектов Федерации, 5879 млрд составят деньги ОАО «РЖД» (включая амортизацию,
прибыль, средства от продажи ДЗО и займы), 1380,7 млрд
будут представлять собой частные инвестиции других компаний в железнодорожный
транспорт общего пользования и 3119 млрд – необщего.
Однако очевидно, что сама суть рыночных отношений не дает возможности сделать
столь долгосрочные прогнозы, не говоря уже о постановке целей в объемных
показателях. С этим были вынуждены согласиться все наиболее реалистично
мыслящие политики современности. Так, Маргарет Тэтчер в своей книге «Искусство
управления государством» пишет: «Как ни странно, но существо капитализма,
основанного на свободном предпринимательстве, который шествует победоносно
практически по всему миру, понимают далеко не все. ... Один из основополагающих
принципов, на которых строится свободный рынок, заключается в непредсказуемости
результатов».
Фридрих Хайек в этой связи поясняет: «Проблема для
любого человека, занимающегося планированием, состоит в том, что факты, с
которыми он должен иметь дело, не являются конкретными вещами. Отношения и
поведение конкретных индивидов никто не может предсказать заранее. Мы можем
говорить о некоторых общих схемах, но никогда не способны точно предсказать
параметры».
Сегодня невозможно предвидеть на 10–20 лет не только цену на нефть (а значит, и
ее грузопотоки), но и то, будет ли она вообще пользоваться сколько-нибудь
сравнимым с нынешним уровнем спросом. Нельзя исходя из
предыдущего опыта сделать прогноз научных открытий и изобретений,
развития политических событий, изменения экономической конъюнктуры, колебаний
климатических условий и т.д. на последующие десятилетия.
Очевидно, что преуспевающие экономики создавались там, где была сильна не
система планирования, а экономическая свобода и достаточно низка доля
государственных расходов. Сюда помимо американской «рейгономики» нужно отнести и «немецкое чудо Людвига Эрхарда», и азиатских «тигров», и «тэтчеризм»,
и в целом опыт всех стран с наибольшим душевым доходом.
Нельзя не видеть, что выполнение
показателей Стратегии предполагает их привязку к параметрам деятельности
производителей перевозимых по железной дороге грузов и поставщиков продукции
для новых строек, а также состояния предприятий-налогоплательщиков и
потенциальных прямых инвесторов. Все эти компании находятся в частной
собственности и действуют в рынке. Каким образом можно заставить их выполнять
стратегические железнодорожные планы, имя которым действительно «громадье» – представить сложно. Сегодня с легкостью говорят
о необходимости «увязки отраслевых стратегий». Но очевидно, что как только
интересы тех или иных крупных корпораций начнут вследствие постоянных изменений
мировой конъюнктуры расходиться с параметрами всевозможных отраслевых
Стратегий, то возникнет дисбаланс, вызывающий необходимость писать все новые
программы.
В противном случае придется просто спустить директивные планы на уровень
предприятий, ввести государственное регулирование цен и централизованное
снабжение, наладить государственную пропаганду светлого будущего и так далее.
Интересно, что в такой логике сторонников планирования экономики никогда не
сомневался Людвиг Мизес, который писал: «Теория и практика интервенционализма
(государственного вмешательства в экономику. – А.Г.) в конечном счете имеют тенденцию отказываться от того, что
первоначально отличало их от откровенного социализма, и целиком и полностью
принимать на вооружение принципы тоталитарного всестороннего планирования». Еще
вчера принятие комплекса мер по образу Госплана (о котором многие неспособные к
работе в рынке вспоминают с ностальгией) казалось возможным лишь в случае
второго издания Великой Октябрьской социалистической революции. Но может быть,
времена уже так сильно изменились?
Очень характерно, что невероятная сложность практического исполнения Стратегии
убедительно показана в ней же самой в разделе «Стратегические риски». К необеспечению целевых параметров
программы или вообще к срыву ее реализации, как явствует из текста, должны
неизбежно привести такие явления, как снижение объемов грузовых перевозок
вследствие развития альтернативных железнодорожных маршрутов в обход территории
России, недостаток мощностей в отечественном машиностроении, недостаточное
развитие инфраструктуры смежных видов транспорта, нехватка государственных
инвестиций, ухудшение демографической ситуации, отток квалифицированных кадров
в другие отрасли, несоответствие структуры вагонного парка изменениям
грузопотоков, новые переключения грузопотоков нефти на трубопроводы, недостаток
инновационных разработок, аварии на смежных видах транспорта и промышленных
объектах и другие.
Но значит ли это, что в таком случае страна должна, как говорится, все бросить
и заниматься только Стратегией железнодорожного транспорта? Не та ли это
ситуация, когда, по выражению Маргарет Тэтчер, здесь «опять видишь нашего
старого знакомого, считавшегося погибшим, но все еще не оплаканного, –
социализм»?
В успешных странах вопрос планирования традиционно ставился несколько по-иному.
Так, современный разработчик теории конкуренции и предпринимательства Израэл Кирцнер отмечает: «Рынок в
течение любого периода времени состоит из взаимодействующих решений
потребителей, предпринимателей-производителей и собственников ресурсов. Не все
решения могут быть реализованы в данный период, так как многие из них будут
ошибочно прогнозировать принятие других решений, которые в действительности не
были приняты, и зависеть от них. … Можно ожидать, что вновь приобретенная
информация, касающаяся планов других, породит в следующем периоде
скорректированный набор решений. Сверхчестолюбивые
планы одного периода будут заменены на более
реалистичные, а незамеченные в какой-то период рыночные возможности будут
использованы в следующем. … Рыночный процесс состоит из систематических
изменений планов, порождаемых потоком рыночной информации, исходящей от
участников рынка, то есть испытанием планов на рынке». Таким образом, у
экономиста речь идет о том, что не рынок следует пытаться подгонять под
прокрустово ложе планирования, а, наоборот, конкретные планы, связанные с
маркетинговым реагированием хозяйствующих субъектов, надлежит испытывать на
рынке на предмет их жизнеспособности и полезности.
Разумеется, в жизни всегда проходят не идеальные, а компромиссные варианты. Но
очевидно, что пока Стратегия явно грешит плановым идеализмом в ущерб рыночной
прагматике.
На отдельный «риск», указанный в
программе, следует обратить особое внимание. В документе говорится, что
сохранение существующей системы тарифного регулирования также приведет к срыву
реализации Стратегии. Этот важнейший вопрос лежит в плоскости такой проблемы,
как степень согласованности инвестиционной линии Стратегии с либерализацией
железнодорожного транспорта, включая осуществление Программы структурной
реформы.
Очевидно, что любая подвижка в направлении к
свободному ценообразованию будет действительно оздоравливать
экономическую модель железнодорожного транспорта и способствовать исправлению
существующих здесь сегодня макроэкономических перекосов в смысле перекрестного
субсидирования, слабой возможности реагировать на спрос, искажения ценовых
сигналов для перетока капиталов и т.д. Но
одновременно это будет приводить и к серьезному перераспределению объемов
грузопотоков в рамках их стремления к большей экономической рациональности.
Спрогнозировать такие изменения, не начав еще на практике масштабное
дерегулирование тарифов, можно только крайне приблизительно.
Но тогда целесообразно ли директивно планировать до 2030 года конкретные
усиления тех или иных участков инфраструктуры?
В ближайшие три года в связи с образованием двух Грузовых компаний ОАО «РЖД»
вагонная составляющая тарифа будет фактически либерализирована.
Как такая мера скажется на изменении объемов и направлений перевозок грузов?
Это пока неизвестно по отношению даже к 2010 году, не говоря уже о 2030-м. Рано
или поздно встанет вопрос и о дерегулировании инфраструктурного
тарифа или о формировании его с некоторой изменяющейся частью. Какими станут
грузопотоки в этом случае? Ответить может только практическая работа в рынке,
мониторинг, реагирование на действия других видов транспорта и субъектов
перевозок и т.д.
Также нельзя исключать, что в процессе дальнейшего развития промышленные
предприятия или инвестиционные компании начнут в соответствии со своими
корпоративными проектами пробивать толщу инфраструктурного монополизма ОАО
«РЖД» и строить магистральные участки и линии, предоставляя их в эксплуатацию
всем желающим по договорным тарифам (правовые коллизии здесь – отдельная тема).
Это тоже будет изрядно путать карты Стратегии. Но может быть, тогда
Правительству в интересах выполнения утвержденных им планов следует просто
запретить предпринимательство на железнодорожном транспорте и в других
отраслях?
Особо следует сказать о
собственно инвестиционных вопросах. Сегодня совершенно очевидно, что
предусмотренные законодательством обременения на рыночный оборот подавляющего
большинства активов ОАО «РЖД» являются самым главным барьером на пути
привлечения инвестиций в инфраструктуру, включая ремонтные предприятия. Многие
промышленные компании хотели бы вложить деньги в развитие находящихся в зоне их
интересов станций, путей или депо, но не могут этого сделать в приемлемом
хозяйственном режиме. В обозримом будущем эту проблему все равно придется
решать, и тогда станут возможными самые непредсказуемые сегодня варианты
инвестиционных проектов – больших и малых. Опять же ни о каких целевых
долгосрочных параметрах в таком случае говорить просто не приходится. Другое
дело, если бы сама Стратегия директивно предусматривала поэтапное снятие
обременений и вывод железнодорожных активов на рынок. Но этого нет.
Другой важнейший вопрос в этой связи заключается в планировании бюджетных средств в больших размерах опять-таки при полной невозможности
гарантировать такие деньги в бюджетах, например, 2015 или 2029 годов. Если
сегодня вследствие определенной конъюнктуры цен на энергоносители Россия
страдает голландской болезнью, то это не значит, что она в принципе неизлечима.
При этом неизвестно, будет ли через 10–20 лет мир ездить на бензине,
растительном топливе или аккумуляторах, надоест ли Западу зависеть от
российских углеводородов, придут ли к власти красные или белые и т.д., а все
это и многое другое напрямую будет определять будущие параметры бюджета и
государственной бюджетной политики.
Нельзя игнорировать и то, что, как известно из мирового опыта, бюджетные
вливания в пока еще не реструктуризированную под рынок отрасль ведут к
дальнейшим требованиям все новых дотаций и накачек. Это естественно, ведь «не
умеющие» зарабатывать деньги основные фонды (а привыкшие получать их) могут
жить лишь по затратному принципу. «Капитал не порождает прибыль. Прибыль и
убыток целиком и полностью зависят от того, насколько успешно или неудачно
предприниматель приспособил производство к требованиям потребителей», –
указывал Людвиг Мизес.
До какого года для Стратегии хватит бюджетных денег, и когда эта манна небесная
иссякнет – никто сказать не сможет. Но, быть может, тогда и считать эти, по
сути, чужие и даже еще не отобранные у налогоплательщиков деньги
железнодорожному транспорту было бы несколько некорректным?
Надо отдать
должное президенту ОАО «РЖД» Владимиру Якунину, который в своих комментариях
явно предостерегает от понимания Стратегии развития железнодорожного транспорта
до 2030 года в духе социалистического планирования. В частности, в одном из
недавних выступлений он сказал следующее: «Разумеется, это не директивное
централизованное планирование в прежнем понимании. Невозможно в деталях знать
то, что будет через 20 лет, поскольку в условиях сегодняшнего развития
принципиально новых технологий тот инженер, который не следил за новинками
науки и техники хотя бы три года, уже безнадежно отстал. Все меняется очень
быстро и динамично. Но нам важно иметь программу основных контуров нашего
долгосрочного развития, перечень важнейших приоритетов в области инвестиционных
проектов».
Сама Стратегия, судя по ее текстам, относится к себе несколько по-иному. Но,
как говорится, все в руках человеческих. К тому же рынок рынком, а выражать в
программах сердечную надежду на все самое лучшее и светлое запретить никто
никому не может.
Тем не менее Стратегия была отправлена на доработку, в
частности предписывалось обратить особое внимание на оценку результатов
проведения структурной реформы на железнодорожном транспорте, обеспечение здесь
условий для развития конкурентных сегментов рынка, обоснование объемов
финансирования мероприятий, совершенствование системы тарифного регулирования и
др. Надо полагать, что определенные коррективы в Стратегию будут до ее
утверждения внесены.
В целом же очевидно, что подобные программы ожидает успех только в том случае,
если их идеология будет базироваться в первую очередь на проработке конкретных
рыночных механизмов и инструментов, с помощью которых только и можно добиться
«инвестиционной фазы» развития транспорта, будь он железнодорожный, водный или
гужевой.
Как бы то ни было, но Маргарет Тэтчер, обобщая свой действительно феноменальный
опыт по оздоровлению экономики, напутствует всех подвизающихся в этом деле так:
«Программы и политику следует формировать таким образом, чтобы они не
деформировали рынок и не разрушали стимулы».
А Фридрих Хайек поясняет: «Если мы хотим улучшения
социального порядка, то нужно научиться следовать логике сложных образований, а
не грубо хозяйничать. Не сгибать свою модель в нужной форме, а наподобие
садовника культивировать явления, как растения, для улучшения условий роста. …
Планирование и конкуренция соединимы лишь на пути планирования во имя
конкуренции, но не на пути планирования против конкуренции… Ведь
именно факт увязки средств, а не целей сделал реальностью спонтанный порядок
рынка».
Ну а Людвиг Мизес, как бы предупреждая риски, что его
последователей могут уличить в непочтении к властям, не забыл указать: «Если я придерживаюсь того мнения, что нецелесообразно возлагать на
правительство задачу управления железными дорогами, гостиницами или рудниками,
то я не более враг государства, чем мог бы называться врагом серной кислоты,
потому что я считаю: как бы полезна она ни была для многих целей, но не
пригодна ни для питья, ни для мытья рук».
Безусловно, это были всего лишь частные мнения. Зато
каких авторитетов!
АНДРЕЙ ГУРЬЕВ
