Дороги, которые нас объединяют. К 20-летию Совета по железнодорожному транспорту государств-участников СНГ. Москва. 2011.

 

 

Андрей Гурьев

 

Глава IV

 

НА РЫНОЧНЫЕ РЕЛЬСЫ

 

Измениться или умереть

 

Начало деятельности Совета по железнодорожному транспорту стран СНГ и Балтии совпало не только с распадом СССР как государства, но и с переходом на постсоветском пространстве от одной экономической системы, командно-административной, к принципиально другой – рыночной. Соответственно, и железнодорожный транспорт должен был осуществить данный переход, встав на рыночные рельсы. Было совершенно очевидно, что отдельная отрасль, а тем более такая важная, как железнодорожный транспорт, не может оставаться работать на прежних, социалистических основах, в то время как вся экономика перестраивается на принципах разнообразия форм собственности, добровольного и взаимовыгодного обмена продуктами, конкуренции. И хотя железнодорожный транспорт имел в этом плане свои достаточно существенные особенности, тем не менее самые общие законы рыночной экономики были применимы в том числе, несомненно, и для него.

Президент ОАО «РЖД», д.п.н. В.И. Якунин, в этой связи отмечая, что, с одной стороны, железные дороги России являются важнейшим государствообразующим, геополитическим элементом, в то же время указывал: «С другой стороны, железнодорож­ный транспорт представляет собой определенный вид хозяйственной де­ятельности, для которого свойственны те же самые понятия и категории, что и для других видов бизнеса: доходы, издержки, прибыль, рентабельность, инвестиции, мотивация, инновации и т.д. Следовательно, транспорт нельзя рассматривать лишь как инструмент развития других видов деятельности, ибо в этом случае он не сможет рабо­тать эффективно, а значит, и качест­венно выполнять свои общественные функции. Если к транспорту не относиться как к бизнесу, он в полном соответствии с экономическими законами будет не в состоянии снижать издержки и повы­шать качество услуг, своевременно реагировать на спрос, заинтересованно откликаться на инновации». Поэтому главным содержанием реформы на железнодорожном транспорте должно было стать построение такой его экономической модели, которая призвана обеспечить железным дорогам прежде всего хо­зяйственную эффективность. «Убежден, добиться ее вне рыночных отношений невозможно ни теоретически, ни прак­тически. Реализация структурной реформы на железнодорожном транспорте яв­ляется в этой связи совершенно орга­ничным, необходимым и безальтерна­тивным компонентом общего процесса развития российских железных дорог. В ходе реформ необходимо добиться создания современного, модернизированного, работающего на здоровой экономичес­кой основе железнодорожного транс­порта» [1],  – констатировал В.И. Якунин.

При этом нужно отметить, что реформирование железных дорог в направлении либерализации их деятельности не только захватило в последней четверти ХХ века страны бывшего социалистического лагеря, но и стало общемировым трендом. Оно было вызвано тем, что ранее национализированные (как в Европе) или жестко регулируемые государством (как в Америке) железные дороги работали неэффективно, вызывая все большую неудовлетворенность со стороны пользователей их услуг и властных структур. Как констатировали авторы фундаментального исследования реформирования железных дорог, выполненного в рамках деятельности профильного комитета Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭРС), «причиной проведения реформ стали недостаточная эффективность и низкая производительность железных дорог, а также устойчивая тенденция к сокращению доли железных дорог на рынках перевозок». [2]

Тарифное регулирование и иные формы избыточного участия государства придавали деятельности железных дорог затратный характер, то есть лишали их внутренних стимулов к удовлетворению потребительского спроса с наибольшим качеством и наименьшими издержками. Это вело к нежеланию искать инновационные подходы, снижать затраты, повышать производительность труда, предлагать обществу новые транспортные продукты, гибко реагировать на изменения спроса и других аспектов экономической конъюнктуры. 

Один из самых авторитетных современных ученых-транспортников, бывший заместитель министра путей сообщения СССР, первый министр транспорта Республики Казахстан, д.э.н. Н.К. Исингарин описывал эти процессы следующим образом: «Традиционная модель управления железнодорожным транспортом, сложившаяся еще к началу ХХ века, являлась жесткой и зависимой от государства. В ней железные дороги – это крупные организационные образования, которые по своей природе являются весьма инертными и не могут своевременно реагировать на изменение ситуации на транспортном и общеэкономическом рынках, а также не несут должной ответственности за финансовые результаты работы. В этих условиях выживание железных дорог обеспечивалось путем прямых государственных субсидий. Однако такая политика не привела к улучшению работы отрасли, и, некогда процветавшая, она к последней четверти ХХ века превратилась в ощутимое бремя для большинства государств и налогоплательщиков, поглощая значительные финансовые ресурсы… В результате резкого уменьшения доли железнодорожных перевозок в транспортных услугах, тяжелого финансового состояния железнодорожного транспорта, практически повсеместно начался процесс фундаментального реформирования железнодорожной отрасли, включающего реструктуризацию железнодорожных предприятий, изменение государственной политики и принципов регулирования». [3]

   В этом смысле весьма показательной является история железных дорог такой экономически развитой страны как Соединенные Штаты Америки. С конца ХIХ века здесь стала все глубже использоваться система государственного регулирования железнодорожных тарифов. Межштатная коммерческая комиссия (МКК)  выдавала разрешение на строительство или закрытие железных дорог, а также имела право обязать железнодорожные компании выполнить требование о соединении линий для обеспечения сквозных маршрутов. Также МКК утверждала для железных дорог прейскуранты на их услуги и правила по эксплуатации,  согласовывала расписания, принимала отчетность, вела статистику, определяла стоимость фондов и величину амортизации и т.д. Кроме того, она рассматривала вопросы экономической политики на железнодорожном транспорте (налогообложение, федеральное субсидирование и др.) и выносила их на утверждение правительства. Важно подчеркнуть, что договорные тарифы на железнодорожном транспорте или скидки не допускались совсем. За это железные дороги и их клиенты подвергались уголовному преследованию.

   При этом на железных дорогах США через систему фиксированных тарифов активно использовался такой экономический инструмент, как перекрестное субсидирование, или принудительное перераспределение доходов от прибыльных перевозок к малорентабельным и убыточным. Когда после Второй мировой войны экономика начала постепенно демилитаризовываться, стало очевидно, что масштабное перекрестное субсидирование на железнодорожном транспорте является не чем иным, как поддержанием экономически несостоятельных грузовладельцев за счет более здоровых бизнесов либо самой железной дороги.

   В целом система государственного ценового регулирования довела железнодорожные компании США, согласно официальному признанию, «буквально до полного развала». Вот как, например, описывала сложившуюся на железных дорогах ситуацию газета «Чикаго Сан Таймс» от 2 ноября 1962 года: «Сельскохозяйственные чиновники и торговцы зерном из Иллинойса встретились в четверг, чтобы облегчить ситуацию с острым недостатком товарных вагонов… Фермеры и торговцы сошлись в том, что нехватка железнодорожных вагонов стала «угрожающей», и не слишком надеются, что она улучшится в ближайшее время. Были показаны фотографии, где на земле лежат горы зерна, которое невозможно увезти. Из-за нехватки вагонов в этом году погиб урожай трех главных культур – кукурузы, соевых бобов и проса».

   В 1976 году был принят закон об оздоровлении железных дорог и реформе регулирования, а в 1980-м – эпохальный Акт Стаггерса. Тарифы были дерегулированы (то есть отпущены) с рядом ограничений. В целом права МКК были сильно урезаны, а в 1995 году комиссию заменило Бюро наземных сообщений (БНС), которое состояло из трех комиссаров, назначаемых президентом и утверждаемых конгрессом на пять лет.

   В результате период с 1980 по 1999 год, который называют на железнодорожном транспорте США «эрой Стаггерса», характеризовался большими изменениями. Железные дороги смогли избавиться от непроизводительных активов, резко увеличили производительность труда, стали прибыльным бизнесом, гибко реагирующим на платежеспособный спрос. В это время здесь был зарегистрирован самый низкий в мире уровень транспортной составляющей в стоимости продукции.

   В Европе процесс стагнации в работе железных дорог выражался прежде всего в росте государственных дотаций и постоянном снижении доли железнодорожного транспорта в общем грузо- и пассажирообороте. Так, если в начале 70-х годов железные дороги осуществляли в Европе около 32% грузовых перевозок, то за последующие 20 лет этот показатель упал до 10–12%. С середины 80-х годов руководящие органы Евросоюза признали необходимость реформы железных дорог с целью их экономического оздоровления.

   Очень показательным в этом плане было выступление на проходящем в Москве в 1989 году  ХХV конгрессе Международной ассоциации железнодорожных конгрессов и Международного союза железных дорог ­генерального секретаря МСЖД Ж. Булея. Говоря о необходимости развития рыночной среды и усиления железными дорогами своей конкурентоспособ­ности, о смене всего комплекса задач, структуры и методов работы, он заявил: «Перефразируя поэта, я утверждаю: железным дорогам нужно или измениться, или умереть». [4]

Однако реформа в Европе пошла иным путем, нежели в Америке. Если там конкурентный рынок формировался из железнодорожных вертикально интегрированных компаний, то есть владеющих и путями, и вагонами, то здесь решено было создать иную модель: инфраструктуру оставить в ведении государства с тарифным и иным регулированием, а подвижной состав выделить в конкурентный сектор, организовав рынок перевозчиков на единой сети (вертикальное разделение).

   В середине 1980-х годов была разработана Программа создания единого внутреннего рынка ЕС, касающаяся прежде всего перевозок в международных сообщениях и дерегулирования европейских транспортных сегментов. В 1989 году Европейская комиссия  выдвинула предложения, направленные на изменения в железнодорожной политике. В их основу была положена Директива 91/440, главная цель которой заключалась в создании условий для конкуренции между европейскими железными дорогами путем либерализации их деятельности, что должно было привести к поднятию эффективности работы железнодорожного транспорта и увеличению его доли на рынке перевозок.

Железным дорогам рекомендовалось отделить функции содержания инфраструктуры от перевозочной деятельности, отказаться от перекрестного субсидирования пассажирских перевозок из грузовых, выполнить техническую универсализацию дорог и др.

Ключевыми требованиями при этом являлись следующие: финансовая сбалансированность работы железных дорог с переводом социальных перевозок на контрактную основу и возмещением убытков, организационное разделение инфраструктурных и перевозочных видов деятельности, обеспечение равного доступа к инфраструктуре независимых операторов подвижного состава (перевозчиков) в пределах всего Евросоюза. При этом рекомендации по способу вертикального разделения отрасли давались сначала в достаточно мягком варианте, поскольку отделение инфраструктуры от перевозок (операций) требовалось лишь в  форме раздельного финансового учета. В 1996 году положения реформы были развиты в Белой книге по железным дорогам, которая стала основным документом по реформированию железных дорог в Евросоюзе.

Однако вскоре стало ясно, что фактически продолжающие оставаться вертикально интегрированными национальные железнодорожные компании (хоть и с разделенными балансами по основным видам деятельности) практикуют многочисленные случаи дискриминации независимых перевозчиков по допуску к сетям. Поэтому в 1998 году был выпущен новый пакет предложений по более четкому отделению инфраструктуры от перевозок и обеспечению недискриминационного доступа.

Следующий шаг в развитии железнодорожного рынка был сделан в Директиве 2001/12 об открытом доступе к инфраструктуре, действующей с 2001 года, и ряде других документов. В результате их действия с 2003 года для частных операторов были открыты основные международные маршруты, а с 2008 года – инфраструктура всех железных дорог стран – членов ЕС. Важным направлением реформы стало также установление общих для ЕС единых требований к сертификации технических средств.   

Впоследствии в разных европейских государствах эти принципы были реализованы в неодинаковой степени. При этом полное разделение инфраструктурного и перевозочного бизнеса было достигнуто в таких странах, как Великобритания, Швеция, Нидерланды, Финляндия, Германия и др.

   Сегодня Евросоюз пытается активно продолжать реформу. Представитель дирекции «Энергия и транспорт» Еврокомиссии Я. Шерп, непосредственно занимающийся железными дорогами, сформулировал на состоявшемся летом 2007 года Первом конгрессе независимых железнодорожных операторов стран Центральной и Восточной Европы позицию ЕС следующим образом: «Наша цель – это прежде всего повышение конкурентоспособности железнодорожных систем по отношению к другим видам транспорта. При этом мы хотим создать интегрированное пространство без внутренних границ с высоким качеством транспортных продуктов. Это достигается введением определенных принципов организации хозяйственной деятельности и возможно лишь с либерализацией, открытием рынка и всемерной поддержкой здесь внутренней конкуренции».

   Своими инструментами проведения обозначенных установок в жизнь Евро­союз видит в первую очередь совершенствование нормативно-правовой базы, а также посреднические услуги по активизации взаимопонимания и сотрудничества национальных железнодорожных инфраструктур и государственных и частных перевозчиков между собой. «В целом же Еврокомиссия хочет поддержать конкуренцию. Рынок – это способ преодолеть монополию, а с ней и низкое качество продуктов при высоких издержках, – резюмировал Я. Шерп.

То есть очень важно подчеркнуть, что реформа железных дорог на постсоветском пространстве отнюдь не была исключением из мировой практики, а соответствовала общим тенденциям развития железнодорожного транспорта. При этом главным изначальным стимулом к реформированию бывших советских железных дорог были, несомненно, внутренние причины, а не внешнее влияние. 

 

 Технология и экономика

 

 

Для системы железнодорожного транспорта СССР была свойственна крайняя форма огосударствления, поскольку он являлся неотъемлемым элементом общей административно-командной системы, то есть объектом жесткого централизованного планирования и управления. Данной системе органично свойственны были такие понятия, как дефицит и очередь. Вот, например, что писала газета «Правда» 15 августа 1977 года: «Министерство путей сообщения СССР выполняет план подачи вагонов лесозаготовительным хозяйствам не более чем на 50%. Древесина, так нужная во всех районах страны, лежит на складах, портится, превращается в дрова. Что толку из того, что тысячи людей рубят ангарский и енисейский лес, сплавляют, выгружают на берег, если он здесь годами гниет?.. Территория складов на лесоперевалочных базах загружена нескончаемыми рядами штабелей из посеревших от времени бревен… В европейской части страны положение не лучше, чем в Сибири… В погрузочных пунктах Союза скопилось свыше 20 миллионов кубометров лесоматериалов. И в то же время министерства лесной и деревообрабатывающей промышленности СССР в первом полугодии заплатили десятки миллионов рублей штрафов за то, что не поставили потребителям древесину». [5]

Аналогичная ситуация наблюдалась и по очень многим другим грузам. Так, Г.М. Фадеев, работавший в 1979–1984 годы начальником Красноярской железной дороги, любил приводить пример, как в Красноярске директор машиностроительного завода имел привычку выставлять десятки комбайнов, для вывоза которых регулярно не хватало платформ, прямо на площадь перед заводом.

Министр путей сообщения СССР в1977–1982 годах И.Г. Павловский в своих мемуарах «Моя дорога» вспоминает, что хронически не хватало не только вагонов, но и провозных возможностей инфраструктуры и «десятки тысяч поездов простаивали на подходах к важнейшим узлам сети» [6] , в частности на подходах к портам. В целом же бывший глава МПС так характеризовал работу железнодорожного транспорта в 1970–1980-е годы: «На протяжении последних четырех пятилеток в СССР на развитие и оснащение железных дорог выделялось в 2,5–3 раза меньше средств, чем фактически было необходимо... Работать становилось все труднее и опаснее… Объем поставок грузовых вагонов упал в девятой пятилетке с 75 тысяч до 55–60 тысяч. Парк физически устаревших грузовых вагонов к концу 80-х годов достиг 25–30% и продолжал увеличиваться. При скромном запросе о поставке 7 тысяч пассажирских вагонов на дороги поступило лишь 2,5–2,7 тысячи… 40% имеющихся электропоездов уже выработали ресурс. По состоянию на 1991 год половина тепловозов и четверть электровозов требовали списания… 30–40% рельсов и 14–20% шпал на главных путях требовали замены. Более чем на 50 тысячах километров пути существовали ограничения скорости… О качестве перевозок говорить не приходится, оно падало из года в год… Ухудшилась выгрузка, происходили крушения поездов, нарастали потери грузов, воровство, все чаще при авариях и крушениях гибли люди… Положение на транспорте с 1982 по 1991 год стало просто аварийным… В период с 1975 по 1990 год полностью игнорировались научные обоснования необходимости наращивания пропускной способности железных дорог и развития транспортного машиностроения. На каждую пятилетку принимались специальные постановления по развитию железных дорог и решению социальных вопросов. Но они никогда не были подкреплены материальными ресурсами, стройиндустрией… Продолжала ухудшаться техническая оснащенность железнодорожного транспорта. Эксплуатировалось много устаревших технических устройств. На участках с тепловозной тягой 80% грузооборота выполняли тепловозы производства 50-х и 60-х годов… Собственное транспортное машиностроение налажено не было, а другие отрасли покрывали не более 30% потребностей железных дорог в технических средствах… Не существовало реальных предпосылок для внедрения новых технологий управления движением поездов, эксплуатации и ремонта подвижного состава, для сокращения износа узлов и деталей… Полностью разбалансировались материально-техническое снабжение и финансы». [7]

Побывав на железных дорогах США, И.Г. Павловский был поражен всем увиденным и констатировал: «В ходе поездки мы поняли, что наши железные дороги по своему техническому оснащению отстают лет на 50». [8]

В результате общего анализа ситуации на железнодорожном транспорте в последние советские годы И.Г. Павловский делал следующие выводы: «В рынок железнодорожный транспорт входил разбитым, не готовым в техническом и социальном аспектах обеспечить надежный тыл разваливавшейся экономике. Он стал непривлекательным и непрестижным для людей… В условиях перехода к рыночной экономике железнодорожный транспорт, оставаясь государственной собственностью, не мог обеспечить реального увеличения финансирования своих объектов… Существовавшая экономическая система уже доказала свою бесперспективность и непригодность. Следовало делать выводы и определять реальные меры для действительно коренной реконструкции транспорта». [9]

При этом нужно подчеркнуть, что советские железные дороги отличались более высокими эксплуатационными показателями (оборот и производительность вагона, грузонапряженность линий) по сравнению с железными дорогами капиталистических стран, но отставали по качеству перевозок (степень удовлетворения потребительского спроса, сроки и ритмичность доставки груза, сохранность и др.). Так, грузонапряженность на железнодорожном транспорте СССР не имела аналогов в мире, в 6 раз превосходя такой показатель на североамериканских дорогах. Оборот вагонов был лучше в 3 раза, а доля порожнего пробега подвижного состава меньше на 30–40%.[10]   В то же время спрос на перевозки железными дорогами не удовлетворялся, а нормативы сроков доставки грузов не выполнялись. Так, в период 1979–1993 годов даже по официальным данным количество опоздавших отправок колебалось от 25% до 64% и это при том, что сами нормативные сроки доставки были весьма велики. Среднее время опоздания отправки составляло 3,5 суток, а по мелким отправкам – более 10 суток. А в США и Канаде с опозданием доставлялось лишь 1–3% грузов. В этой связи заместитель председателя Объединенного ученого совета ОАО «РЖД», д.э.н. Д.А. Мачерет отмечал: «Как бы ни завораживали былые показатели отечественных железных дорог, работу транспорта нужно оценивать с позиций удовлетворения потребностей клиентов, которых непосредственно не интересует ни доля порожнего пробега вагонов, ни производительность локомотивов». [11]

В этой связи весьма образным и показательным является пример, который приводит в своих работах известный экономист-транспортник, к.э.н. Ф.И. Хусаинов: «Представьте, вы едете в поезде. Заказываете у проводника чай, а вам его приносят в грязном стакане и говорят: пейте быстро и через две минуты отдайте в соседнее купе. При этом проводник будет искренне считать, что оказанная им услуга чрезвычайно хороша, ведь по итогам квартала он улучшил показатель «оборот стакана». [12]  

 В целом же следует констатировать, что одной из главных проблем советских железных дорог, как и любой национализированной отрасли экономики, являлся недостаток инструментария для привлечения инвестиционных ресурсов. Средства государственного бюджета в этом плане всегда очень ограниченны и притом их использование, как показывает мировой опыт, далеко не всегда эффективно. Поэтому, будучи видом хозяйственной деятельности, железнодорожные перевозки, так же как и любой другой бизнес, должны быть организованы в целом в соответствии с законами рынка. То есть железные дороги должны обладать достаточной полнотой экономических инструментов, чтобы иметь возможность гибко реагировать на платежеспособный спрос, зарабатывать не нем необходимые для своего содержания и развития средства, использовать все основные имеющиеся в экономике способы для притока инвестиций. Именно этот аспект всегда являлся для железных дорог побуждающим мотивом осознанно переходить от государственной зарегулированности к более свободным формам ведения бизнеса, то есть к либерализации своей хозяйственной деятельности. Не случайно, убеждая своих консервативно настроенных коллег в необходимости реформирования, министр путей сообщения РФ в 1997–2002 годах Н.Е. Аксененко, говорил на коллегии МПС: «Сегодня в силу сложившихся условий и механизмов пути привлечения сторонних инвестиций в отрасли практически отсутствуют. Итоговый вывод такой: привлечение инвестиционных ресурсов невозможно без преобразования железных дорог из государственных унитарных предприятий в хозяйственное общество. Это серьезная и глубокая реформа». [13]       

Другой стороной дела являются, как известно, механизмы расходов. Как уже говорилось, государственные, регулируемые по тарифам железные дороги представляют собой классический затратный тип ведения хозяйства, когда предприятие не имеет стимулов к тому, чтобы выдавать продукты с лучшим качеством и меньшими затратами. Здесь как раз наоборот, внешнее (нерыночное) установление цен в соответствии с представленными в отчетных документах расходами является мощным стимулом к тому, чтобы тратить больше, а продукции выпускать меньше. Министр путей сообщения РФ в 1996–1997 годах А.А. Зайцев сформулировал этот аспект предельно лаконично: «Каждое нижестоящее звено стремилось защитить, отстоять, «забить в план» как можно более высокие расходы и как можно менее напряженные количественные и качественные показатели с тем, чтобы гарантированно, с минимальным напряжением их выполнять». [14]   

   Кроме этого, модели железнодорожного транспорта с избыточным государственным участием оказывают отрицательное влияние и на общее состояние макроэкономики страны. Государственное регулирование транспортных тарифов приводит к мощному перекрестному субсидированию между грузовыми перевозками и пассажирскими, а также и внутри грузовых между различными грузами. Это ведет к тому, что более успешные предприятия дотируют менее эффективных товаропроизводителей, в результате чего и у тех и у других ослабляются необходимые производственные стимулы.

   При этом нерыночные тарифы очень сильно влияют на всю систему размещения производительных сил в стране, которая в таком случае складывается во многом без должного учета издержек на перевоз продукции или сырья, а следовательно,  нерационально, неэкономично. Советские ученые-транспортники формулировали общий подход к ценообразованию так: «Тариф, включая накопления, должен быть экономически обоснован на минимально необходимом для транспортной отрасли уровне. Затраты общества на транспорт должны стремиться к нулю». [15]   Но, как справедливо указывал по этому поводу старший вице-президент ОАО «РЖД», впоследствии руководитель ВНИИЖТа д.э.н. Б.М. Лапидус, искусственно сдерживаемые государством грузовые тарифы позволяют промышленным предприятиям достигать своей конкурентоспособности за счет железной дороги, не уделяя при этом  достаточного внимания инновациям, снижению издержек, более глубокой переработке сырья, созданию добавленной стоимости и т.д.  То есть государственное регулирование транспортных тарифов делает производителей (и всю экономику страны в целом) не более конкурентоспособными, а наоборот, менее. В этом смысле Б.М. Лапидус справедливо сравнивал транспорт с «санитаром экономики». [16]  

Система нерыночных тарифов в СССР, определяемых государством исходя из социально-политической целесообразности либо в результате ведомственного лоббирования, приводила к поощрению нерациональных  с позиций экономики перевозок дешевых сырьевых грузов (уголь, руда и т.д.) на далекие расстояния. Наряду с этим, например, мороженую рыбу возили с Дальнего Востока в Москву и Ленинград, капусту – из Узбекистана в Мурманск, зерно – из Казахстана в центр России на переработку и обратно после помола в Казахстан. Вместе с углем перевозилось до 30% отходов породы,  встречные перевозки металлолома составляли до 100%, металла – до 50% и т.д. И в пассажирских перевозках низкие, не обоснованные экономически тарифы порождали большой ажиотажный спрос и, соответственно, дефицит билетов на дальние поезда и перегруженность пригородного транспорта.

В этой связи И.Г. Павловский подтверждал, что огромная напряженность, с которой работал советский железнодорожный транспорт, была во многом обусловлена «нерациональным размещением промышленных предприятий». Он, в частности, пояснял: «Объемы перевозок были велики – 4 млрд тонн грузов и 4,5 млрд пассажиров в год. Но это свидетельствует не о сильной экономике, а скорее о бесхозяйственности и нерациональности перевозок. По моим оценкам, стоимость излишка перевозок грузов достигала 300–500 млрд рублей. Треть перевозок пассажиров была обусловлена социальными проблемами: поиск продуктов, жилья, неорганизованность отдыха, туризма, лечения и т.д.» . [17] Также большое влияние на работу железнодорожного транспорта оказывала излишняя милитаризация страны.  

В числе других системных недостатков железнодорожной отрасли в советское время следует упомянуть ее забюрократизированность.  Являясь как органом государственной власти, так и хозяйственной системой, МПС само определяло государственную политику, само ее исполняло, само себя контролировало и само же себя наказывало. Такая монолитность порождала супермонополию, внутри которой любые процессы вызревания и проявления принципиально новых технических, технологических, управленческих, экономических и любых иных решений неизменно тормозились. 

 «Жестко централизованная система управления не допускала свободы предпринимательской деятельности и даже инициативы, принятия самостоятельных решений, что не давало возможности активно работать. Любое самостоятельное решение, даже в благих целях, но в нарушение действующих инструкций и правил, строго наказывалось», – свидетельствовал Н.К. Исингарин и в целом констатировал: «Будучи неотъемлемой частью социалистической экономики, железнодорожный транспорт имел те же пороки и недостатки. И, естественно, революционное реформирование экономики, переход от социалистических принципов хозяйствования, общегосударственной собственности к конкурентно-рыночным отношениям, расширению частной собственности требовали и корректного реформирования железнодорожного транспорта» . [18]

   То есть все обстоятельства говорили о том, что железные дороги необходимо адаптировать к рынку, наделить их всеми важнейшими инструментами субъектов рыночной экономики. Впоследствии министр путей сообщения РФ в 2003–2004 годах, первый вице-президент ОАО «РЖД» д.т.н. В.Н. Морозов пояснял в одном из интервью для работников отрасли: «Железная дорога, работая в рыночной среде, должна быть к ней совершенно адекватно адаптирована.  Это касается прежде всего форм собственности, инвестиционных инструментов, принципов экономического учета, производственных стимулов, способов руководства кадрами и многого другого. Соответственно, нельзя обойтись и без изменений самой структуры управления, без организационного выделения целого ряда активов в новом порядке. Сегодня мы должны работать в соответствии с законами рационального ведения бизнеса, то есть очень четко знать свои расходы и доходы по каждому виду деятельности, уметь гибко реагировать на спрос, быть клиентоориентированной компанией». 

   Далее, говоря о глубинном смысле проводимых преобразований, Морозов указывал: «Для налаживания нормального экономического учета сколько-нибудь крупные виды деятельности должны быть выделены из «единого котла», организационно обособлены.  Иначе не добиться должного управления доходами и затратами, то есть не будет рациональной экономики. А технология без экономики, наверное, в чем-то и была обоснованна раньше, но невозможна теперь. В то же время, разумеется, и эффективная экономика невозможна без организации четкой технологии перевозок. И одна из наших главных задач сегодня как раз и заключается в том, чтобы привести в гармоничное соответствие систему управления перевозочным процессом и реалии рынка». [19]     

 

Универсальное и особенное

 

   Сущностными признаками рынка являются, как известно, разнообразие форм собственности, конкуренция независимых компаний, свободные цены, недискриминационный доступ к хозяйственной деятельности, адекватная правовая база и др. Соответственно, сущность перехода от той или иной национализированной ранее отрасли экономики к ее рыночному состоянию состоит в акционировании (приватизации) активов, полной либо частичной демонополизации, дерегулировании цен и в конечном итоге создании конкурентных рынков там, где ранее существовала государственная отрасль-монополия.

   С точки зрения философии экономики ее классики обосновывали  данные процессы следующим образом. Крупнейший в ХХ веке экономический мыслитель Л. Мизес писал: «Нигде и никогда во Вселенной не было стабильности и неподвижности. Изменение и переход из одного состояния в другое – основные черты жизни. Любое положение дел не вечно, любая эпоха – эпоха перехода. Нет покоя и неподвижности и в жизни человека – это процесс, а не пребывание в одном и том же состоянии. Однако человеческий ум всегда вводила в заблуждение иллюзия возможности неизменного существования. Цель утопистов, как признаются они сами, состоит в том, чтобы покончить с историей и установить окончательный и вечный покой».
         То есть развитие и конкуренция – это единственно возможное естественное состояние всего сущего, в том числе и в жизни людей. Нобелевский лауреат, автор поворотной для западной культуры книги «Дорога к рабству» Ф. Хайек отмечал: «Конкуренция с необходимостью требует рационального поведения как условия пребывания на рынке. Посредством конкуренции одни участники как более разумные вынуждают других к оспариванию результатов. В обществе, где рациональное поведение приносит свои плоды, таким методам другие стараются подражать. Именно поэтому не рациональность есть необходимая предпосылка для функционирования конкурентного рынка, а сама конкуренция и поддерживающие ее традиции стимулируют рациональность… Конкуренция – особый метод воспитания умов. Великих изобретателей и предпринимателей не было бы, если бы среда не благоприятствовала росту талантов… Интеллектуальный рост общества бывает поддержан тем, что ущерб терпят консерваторы, оказывающие сопротивление новому. Конкуренция – это процесс доказательства правоты меньшинства, когда большинство склоняется к действиям, которых прежде не желало. Она усиливает эффективность, меняет привычки, призывает к большей внимательности, что совершенно бесполезно в бесконкурентных условиях».

   Железнодорожный транспорт в отношении рыночных реформ во многом предполагает те же процессы, что и в других отраслях, хотя и с некоторыми свойственными для разных стран порой весьма существенными  особенностями. Они зависят прежде всего от состояния того конкретного государства и общества, где проходят реформы. Чаще всего решающую роль при этом играют геополитические особенности данной страны, сущность действовавшей здесь ранее политической и экономической системы, менталитет населения, исторические традиции, внешне- и внутреннеполитическая обстановка и др. Не последнее значение имеет при этом и субъективный фактор, то есть наличие в этой отрасли лидеров, осознавших необходимость перемен и нацеленных  на преобразования.

   В целом же главное содержание реформирования железнодорожного транспорта в смысле его адаптации к рынку заключается в следующих процессах: принятие правительством программы реформы, выработка новой законодательной базы, разделение в отрасли функций государственного управления и хозяйственной деятельности, акционирование имущественного комплекса, выделение из него бизнес-единиц по видам деятельности, дерегулирование тарифов в конкурентных сегментах и др.  

   При этом конфигурации создаваемых рынков в сфере железнодорожных перевозок и сопутствующих услуг (ремонт, транспортное строительство и др.) могут быть достаточно многообразны и зависят от конкретной формы сочетания конкуренции и государственного регулирования. Однако если говорить об основных  типах конкурентных моделей на железных дорогах мира, то сегодня можно четко выделить два господствующих варианта. Первый – конкуренция между самостоятельными вертикально интегрированными железнодорожными компаниями, владеющими магистральными путями и подвижным составом и сочетающими в своей деятельности функции как владельца инфраструктуры, так и перевозчика. Второй – существование единой инфраструктуры, которая предоставляется в пользование на недискриминационной основе конкурирующим между собой перевозочным (операторским) компаниям, владеющим подвижным составом.

   Первая модель содержит в себе возможность реализации целого ряда форм конкурентных отношений. Одна из них состоит в непосредственной возможности проехать из одного пункта в другой по линиям, принадлежащим разным компаниям («конкуренция по параллельным ходам»). Другая предполагает борьбу за грузовладельца, имеющего выбор вывоза своей продукции на различные рынки сбыта (например, перевозку угля на ту или иную электростанцию в зависимости от величины транспортного тарифа). Аналогично и наоборот, соперничество за грузополучателя, который может покупать товар из разных источников и делает это с учетом более низкой провозной платы («географическая конкуренция»).

Также весьма действенной является конкуренция между железными дорогами, когда их услуга предстает частью мультимодальной перевозки, например по вывозу товаров в тот или иной порт. (Так, в дореволюционной России экспорт зерна из центра страны в Европу шел как через северо-западные, так и через южные порты, а железные дороги конкурировали между собой за этот груз). Аналогичная конкуренция возникает, когда железнодорожное сообщение дополняется автомобильным.

Кроме того каждая железнодорожная компания стремится работать в данной модели своим подвижным составом не только на собственной инфраструктуре, а и на принадлежащей другим дорогам. Выигрывает тот, кто оказывается предпочтительнее именно как перевозчик.

Подавляющее большинство аналитиков сходятся в том, что на основе опыта работы моделей вертикально интегрированных компаний в целом ряде стран (США, Канада, Мексика, Япония и др.) можно говорить об их высокой эффективности в условиях относительно ограниченного и дозированного государственного регулирования. Некоторым недостатком данной модели является то обстоятельство, что чем дальше перевозка, тем большее количество железнодорожных компаний в ней участвует, а это объективно затрудняет сквозное движение на дальние расстояния. С другой стороны, этот фактор стимулирует производителей работать на локальных рынках, что снижает общие транспортные издержки в экономике. Также при такой системе затруднительна единая техническая политика на всей национальной сети, но и этот аспект оборачивается скорее плюсами, поскольку отдельные самостоятельные дороги имеют возможность быстрее внедрить у себя те или иные инновации, чем это бывает при централизованном управлении, вынуждая к этому отстающих.     

Второй тип конкурентной модели – соперничество перевозчиков при единой инфраструктуре – был использован в последние два десятилетия в Европе. При этом здесь возможна конкуренция как «на рынке» («на маршруте»), так и «за рынок» («за маршрут»). Последний вариант предполагает объявление конкурсов за право осуществлять определенные перевозки на ограниченном пространстве (франшиза). Достоинство данной системы состоит прежде всего в том, что государство в рамках своей геополитической и макроэкономической политики сохраняет общий контроль за железнодорожной сетью и наряду с этим организует рыночную среду в секторах, которые наиболее близко находятся к потребителю, – перевозка, предоставление подвижного состава, ремонт и др. Основной недостаток данной модели состоит в том, что здесь выводится в рынок только часть железнодорожной услуги – перевозка, а инфраструктура остается в монопольном регулируемом сегменте со всеми присущими ему экономическими недостатками: дефицитом и затратностью.    

   Тот и другой варианты избираются в зависимости от конкретных условий.  Эксперты ОЭСР пришли к выводу, что для реформирования железных дорог «выписать единый рецепт не представляется возможным» и «остается немало таких видов услуг, для которых методика оптимального выбора между вертикальной интеграцией и разделением по вертикали остается неясной». В то же время в докладе указывается: «Там, где возможно проведение структурной реформы отрасли с внедрением конкурентных отношений между вертикально интегрированными железными дорогами, такая схема реформирования, скорее всего, является желательной и должна быть реализована». Причем данная форма конкуренции более всего подходит для стран с высокой плотностью движения, где сеть можно поделить между разными железнодорожными компаниями.

    С такими выводами были согласны, например, и специалисты российского подразделения компании «Эрнст и Янг», отмечая в специальном исследовании, что если с моделями конкуренции между вертикально интегрированными компаниями имеется достаточная ясность, то «разделение функций эксплуатации и управления инфраструктурой выглядит более противоречивым». [20]  

   В аналитической работе Центра экономических и финансовых исследований и разработок также делается вывод: «Мы предлагаем рассмотреть возможность создания конкурирующих вертикально интегрированных компаний. Данная модель хорошо зарекомендовала себя в странах Северной и Латинской Америки». [21]

   В то же время следует подчеркнуть, что принципы построения конкурентных моделей с интеграцией и разделением по вертикали не являются взаимоисключающими. Так, например, в США в отношении грузовых перевозок применен принцип вертикально интегрированных компаний, а в отношении пассажирских – вертикальное разделение, поскольку пассажирский перевозчик «Амтрак» владеет подвижным составом и использует всю сеть страны (что не мешает ему иметь в собственности и несколько сотен километров рельсов на Восточном побережье, выступая в этом секторе уже как вертикально интегрированная компания). В Японии, наоборот, пассажирские компании являются вертикально интегрированными, а грузовые перевозки осуществляет отделенный оператор. В Австралии действует в целом принцип вертикального разделения, но некоторые железные дороги являются вертикально интегрированными. Конкуренция между железнодорожными компаниями «за рынок» может осуществляться как за интегрированную франшизу, предполагающую переход в ведение компании инфраструктуры и перевозок, так и за включающую в себя лишь перевозки. В странах Европы разделение между инфраструктурой и перевозками имеет очень отличающиеся друг от друга уровни.  

В этой связи эксперты ОЭСР, например, пришли к такому выводу, что вариант регулирования, который хорошо зарекомендовал себя применительно к какому-то конкретному виду перевозок или сегменту инфраструктуры, может оказаться малоподходящим для других условий. «Представляется маловероятным, чтобы существовало какое-то универсальное решение, пригодное для всех случаев и ситуаций», – резюмируется в докладе.

В то же время нельзя забывать о том, что рынок без конкуренции как экономическая  модель практически не работает. Поэтому в случае ее отсутствия в той или иной форме (межвидовой, межотраслевой, внутриотраслевой и т.д.) ожидать позитивного эффекта от реформ сложно. Более того, авторы исследования ОЭСР пришли к выводу, что конкуренция лишь внешняя, то есть между различными видами транспорта, например автомобильным и железнодорожным, далеко не всегда способна дать последнему надлежащие стимулы к эффективной работе, поскольку здесь, как правило, вступает в действие вопрос о государственных дотациях для выравнивания условий конкуренции (например, разницы в оплате услуг инфраструктуры). А, следовательно, менеджменту железнодорожной компании в таком случае легче добиваться увеличения субсидий, всячески стараясь показать свои расходы, нежели, напротив, снижать их.

«Опыт показывает, что в отсутствие какой бы то ни было формы конкуренции внутри железнодорожной отрасли, то есть путем одного лишь регулирования деятельности интегрированной железнодорожной компании-монополиста, достижение целей реформы проблематично. Исторический опыт многих стран ОЭСР свидетельствует о том, что в условиях отсутствия такой конкуренции железнодорожная отрасль практически обречена на низкую производительность, низкое качество обслуживания, недостаточный объем инвестиций и невнимание к запросам клиентов», – указывается в исследовании.

Также и в одном из специальных докладов ЭСКАТО (2003) констатируется: «В настоящее время общепризнано, что предприятие, обладающее монополией на пользование инфраструктурой, будет испытывать нехватку  коммерческого динамизма и страдать от низкой производительности. Многие эксперты полагают, что единая национальная железнодорожная система заведомо не обладает достаточной гибкостью, чтобы предложить клиентам полный диапазон услуг, способный удовлетворить запросы всех категорий клиентов».

Не случайно Президент РФ В.В. Путин в своем выступлении в конце 2007 года на Железнодорожном съезде в Москве четко указал: «Первоочередной задачей является активное продвижение в железнодорожном хозяйстве системных реформ. Их главная цель – сформировать в отрасли действительно рыночную, открытую и конкурентную среду, а значит, создать предсказуемые и долгосрочные правила игры для предпринимателей и инвесторов. Конкуренция – это также лучший способ добиться нормальной ценовой политики и решения социальных проблем».

   Позже верность правительства данному направлению подтвердил и вице-премьер, председатель совета директоров ОАО «РЖД» Александр Жуков. Выступая на одной из транспортных конференций в конце 2010 года, он заявил: «Хочу подчеркнуть, что дальнейшее развитие РЖД как холдинга будет происходить в условиях конкурентной среды, создаваемой в процессе реформирования железнодорожного транспорта». [22]  Ранее он пояснял: «Говоря о развитии конкуренции на железнодорожном транспорте, не следует забывать об обеспечении принципа равенства прав и обязанностей всех игроков на рынке. Необходим взвешенный подход к развитию конкуренции, которая должна быть инструментом повышения эффективности и сопровождаться снижением степени государственного регулирования в конкурентных сегментах деятельности. Это еще одно важное направление нынешнего этапа реформы, я хотел бы это подчеркнуть, – снижение степени государственного регулирования в тех сегментах, где есть реальная конкуренция» [23].

   В то же время существенной особенностью железнодорожного транспорта является то, что, если доля перевозимых им пассажиров и грузов в общем объеме транспортировок в стране весьма велика, резкие изменения в работе железных дорог (например, отказ от нерентабельных перевозок) могут вызвать сильную социальную напряженность. Поэтому проведение реформы железнодорожного транспорта требует, с одной стороны, четкой направленности на разгосударствление и демонополизацию отрасли, а с другой – известной осмотрительности, взвешенности решений, прежде всего с точки зрения социальных последствий.

              Целевым же состоянием реформируемых железных дорог в соответствии с вышесказанным должна стать органичная встроенность этого вида хозяйственной деятельности  в общую рыночную систему экономики как конкретной страны, так и всего развивающегося в сторону глобализации мира.  

Нужно отметить, что на заседаниях Совета по железнодорожному транспорту с конца 1990-х годов регулярно затрагивались те или иные аспекты реформирования. В частности, они были в центре внимания уже на 20-м заседании Совета в феврале 1998 года, на котором с докладом по данной тематике выступил начальник Департамента экономики МПС России Б.М. Лапидус. При этом вопросы реформирования возникали главным образом в связи с необходимостью унификации тех или иных условий перевозки, возникающей в результате неодинаковых темпов преобразований на различных национальных железных дорогах. Для более качественного владения этими проблемами и адекватного реагирования на 49-м заседании Совета в Киеве в 2008 году была создана специальная Комиссия по вопросам реформирования и структурных преобразований (подробнее о ее деятельности см. в главе 7).

В то же время каждое государство принимало решения в области реструктуризации своего железнодорожного транспорта, исходя прежде всего из своих потребностей и особенностей и проводя преобразования достаточно автономно. Поэтому далее целесообразно осветить ход реформ по отдельным странам, в которых данные изменения имели наиболее глубокий и масштабный характер.

 

 

В РОССИИ    

 

В СССР начиная с 1986 года, после XXVII съезда КПСС,  то есть в ходе объявленной генеральным секретарем партии М.С. Горбачевым перестройки, в железнодорожной отрасли  начала звучать тема «работы в новых условиях», «перехода на экономические методы работы», «реформирования» и т. д. При этом никакой мало-мальской ясности по поводу дальнейших перемен у самих железнодорожников не было.

  5–8 декабря 1889 года в Москве прошло Всесоюзное совещание железнодорожников с участием председателя правительства Н.И. Рыжкова и целого ряда руководителей министерств и ведомств СССР. В докладе премьера работа железнодорожного транспорта была оценена в целом неудовлетворительно. О новых же методах работы Н.И. Рыжков сказал следующее: «Итак, экономическая реформа. Здесь штабу отрасли предстоит проделать очень большой объем работы… В 1990–1992 годах осуществление чрезвычайных мер в экономике будет сопряжено с необходимостью органичного сочетания административных и экономических методов управления. А с 1993 года начнется все более активный переход на рыночные отношения, в максимальной степени вступят в силу экономические методы управления народным хозяйством, всемерно активизируется социалистический рынок, в условиях которого предстоит работать. Естественно, одновременно с этим будут происходить изменения в экономических отношениях предприятий железнодорожного транспорта с потребителями их услуг. Что же касается внутренних условий функционирования отрасли, то, по-видимому, централизованные начала в ее руководстве в значительной степени сохранятся. Это обусловлено спецификой работы железнодорожного транспорта. Однако экономические методы управления должны использоваться в максимально возможной степени на всех уровнях руководства транспортным процессом. Вопрос сложный, требующий взвешенных решений. Здесь недопустима никакая кампанейщина, погоня за модой, все должно быть рационально и эффективно».  

Однако выступление министра путей сообщения СССР Н.С. Конарева было гораздо менее реформаторским. Назвав 1989-й годом тяжелых поражений, он прежде всего призвал железнодорожников  выполнять ленинские требованиях о том, что на транспорте дисциплина должна быть вдвойне и втройне. Далее министр весьма обтекаемо заявил, что «время требует включить более активно экономические рычаги нового хозяйственного механизма в деятельности отрасли, устранить имеющиеся перекосы в этом важном деле, осуществить дальнейший поиск и реализацию возможностей централизованной системы управления железнодорожным транспортом в сочетании с возросшим уровнем самостоятельности предприятий».

Также Н.С. Конарев отметил, что выход из создавшегося положения может быть только в повышении организованности, опережающем внедрении в производство научно-технического прогресса, улучшении условий труда и быта работников и т.д. «Для нормального функционирования всех подразделений транспорта необходимо повысить дисциплину договорных обязательств по поставкам продукции, принять все меры к улучшению обеспечения материально-техническими ресурсами», – повторял министр звучавшие десятилетиями призывы, но не уточнял, за счет каких стимулов и ресурсов это можно сделать.

   В целом министр предлагал сосредоточиться на следующих аспектах: «Одним из главных направлений экономической реформы на железнодорожном транспорте должно стать совершенствование внутрисоюзных взаимоотношений отрасли с потребителями транспортной продукции, а также с государством, республиками и регионами. Эти взаимодействия должны строиться на основе продуманных тарифов, в том числе договорных, создающих необходимые условия для нормального развития транспорта… Что касается производимой для нужд железнодорожного транспорта продукции, то она должна полностью включаться в госзаказ и продаваться по твердым ценам». То есть министр высказался, по сути, за то, чтобы дать право железнодорожному монополисту самостоятельно в нереструктуризированном виде устанавливать цены на перевозки, а самому при этом потреблять продукцию конкурентного рынка по твердым государственным ценам.

   При этом Н.С. Конарев объявил на совещании о неразрешимой с его точки зрения политэкономической проблеме: «Хозрасчетные интересы отрасли и государства вступают в противоречие. Механизм понуждает к зарабатыванию как можно большей прибыли, главным источником которой на транспорте являются перевозки. Но увеличение их объемов приводит к росту транспортных издержек народного хозяйства. Как разрешить это противоречие, пока никто не дал ответа, в том числе и академическая наука». [24]  

   То есть для руководства МПС СССР в конце 1980-х годов рыночные механизмы организации экономики, в том числе транспорта, когда последний выступает равноправным субъектом купли-продажи различных товаров и услуг, были еще очевидно неясны и чужды. Об этом же свидетельствовало и принятое Всероссийским совещанием железнодорожников обращение к работникам отрасли. В нем, в частности, говорилось: «Мы обращаемся к вам с призывом всемерно крепить технологическую и трудовую дисциплину, повышать уровень культуры обслуживания пассажиров, качество перевозок, добиваться содружества и взаимодействия с коллективами смежников по наиболее эффективному использованию транспортных средств. Необходимо ускорить продвижение вагонов и грузов за счет строгого выполнения графика движения грузовых и пассажирских поездов, увеличения веса и длины, скорости их движения, повышения статической нагрузки, ускорения оборота вагонов». И так далее в духе советских агитационно-пропагандистских традиций.

   Заканчивалось обращение так: «В истории Советского государства работники железнодорожного транспорта всегда показывали образцы самоотверженного и сознательного труда. Сегодня каждый из нас, следуя богатым революционным и трудовым традициям, дорожа честью железнодорожника, должен добросовестно, эффективно и напряженно трудиться на своем рабочем месте». [25]    

Между тем в первом полугодии 1991 года грузовые перевозки упали на 8,3%, пассажирские – на 9%, прибыль сократилась на 30%. Среднесуточная погрузка составила 9,8 млн тонн, то есть снизилась до уровня конца 1970-х годов. При этом эксплуатационные расходы, наоборот, росли. «К сожалению, наша экономика носит затратный харак­тер», – констатировал в своем докладе накануне Дня железнодорожника сменивший Н.С. Конарева в мае 1991 года министр путей сообщения СССР Л.И. Матюхин.

В это время в стране шла подготовка нового Союзного договора, предпола­гавшего наряду с созданием самостоятельных республик сохранение некоего центрального координационного органа управления. Руководство МПС СССР тоже активно готовило свои предло­жения по самосохранению, доказывая во всех инстанциях, что надо оставить централизованное руководство железнодорожной сетью всех республик, иначе наступит хаос. В течение сентября – ноября состоялось несколько этапов заседаний всех причастных, где предлагались различные варианты некоего органа, который имел бы полномочия государственно-регулирующего, хозяйственного и оперативного характера.

После путча ГКЧП 19–21 августа 1991 года становилось ясно, что СССР сохранить не удастся. С 1 ноября формально союзные минис­терства уже не работали, однако на коллегии МПС 15 ноября  было решено добиваться реализации ранее принятого решения Госсовета о сохранении его как межреспуб­ликанского органа. И даже 20 декабря, когда СССР уже формально распался и было очевидно, что центрального координирующего правительства создаваться не будет, железнодорожники все-таки направили письмо участникам встречи стран СНГ в Алма-Ате 21 декабря с настоятельным предложением сохранить единое для всех МПС.

 Между тем в Правительстве РСФСР первоначально были сильны настроения не создавать Министерство путей сообщения Российской Федерации, а передать полномочия управления железнодорожным транспортом уже созданному Министерству транспорта. Таким образом можно было бы осуществить первый необходимый на пути к рынку шаг – разделить функции государственного регулирования и хозяйственной деятельности, как это было сделано в начале 1991 года в Казахстане. Глава Минтранса России В.Б. Ефимов старался провести такую линию в жизнь, однако сами российские железнодорожники были к таким реформам еще не готовы и приняли контрмеры.       

В МПС была подготовлена докладная на имя президента Б.Н. Ельцина о создании российского Министерства путей сообщения. При этом данную идею поддержал и взялся донести до президента страны глава экспертного совета при Правительстве РСФСР О.И. Лобов. Г.М. Фадеев в своих мемуарах впоследствии писал о том, как они вместе пошли на прием к Президенту РФ: «Лобов сказал мне, что у него к Ельцину много вопросов, просил меня посидеть в приемной: мол, как дело дойдет до вашего министерства, я тебя вызову. Я долго ждал, приглашения не было. Волнение охватило меня: неужели президент не захочет рассматривать этот вопрос? Или сразу возразит: ведь есть в стране Министерство транспорта, зачем еще Министерство путей сообщения? Мои переживания прервал Олег Иванович, который вышел от Ельцина довольный и сказал, что принято решение и даже есть резолюция [первому заместителю председателя правительства] Геннадию Бурбулису и Минтрансу рассмотреть вопрос и дать свои предложения».

   Далее, согласно воспоминаниям Г.М. Фадеева, он в первом часу ночи с В.Б. Ефимовым и группой начальников дорог (Э.С. Поддавашкин, Ф.М. Котляренко, В.Г. Атласов, А.И. Довгяло, О.Х. Шарадзе, А.А. Зайцев и И.Л. Паристый) побывал на приеме у Бурбулиса, который предложил В.Б. Ефимову докладывать о своем решении. Фадеев писал: «Ефимов говорит: «Геннадий Эдуардович, мы с Геннадием Матвеевичем решили, что докладывать будет он, так как все вопросы мы уже согласовали». Бурбулис сильно удивился этому, ведь поручение президента было не Фадееву, а Ефимову, но возражать не стал. Я сделал доклад как бы от имени нас обоих, сказав о том, что мы согласовали и как должно идти решение этого вопроса. По ходу доклада я уже чувствовал, что Бурбулис соглашается с моими доводами. По окончании он дал нам понять, что согласен с нашими выводами и представит доклад Ельцину».

   Затем, по свидетельству Г.М. Фадеева, его группа в первых числах января 1992 года побывала у вице-премьера Е.Т. Гайдара. «Помню, застали его уже на выходе из кабинета. Гайдар вернулся с нами в кабинет, бросив на стул верхнюю одежду, внимательно выслушал и согласился с нашими доводами о необходимости единства железных дорог. Такие встречи и беседы шаг за шагом помогали идти к заветной цели – созданию МПС России. Долгие наши беседы с Ефимовым привели к соглашению о том, что Министерство путей сообщения необходимо создать, но решающая роль в определении тарифной, ценовой политики, технологии всей транспортной системы останется у Минтранса. Я, честно говоря, шел на все, лишь бы было принято решение о создании МПС России». [26]

   В середине января 1992 года в Межгосударственном экономическом комитете (МЭК), который возглавлял И.С. Силаев, были организованы выборы министра путей сообщения. В них участвовали члены коллегии МПС, начальники дорог, другие руководители. Избрание проходило путем тайного голосования с двумя кандидатурами – Г.М. Фадеев и Л.И. Матюхин. Незначительным большинством голосов победил Г.М. Фадеев. 

20 января 1992 года был подписан Указ Президента РФ Б.Н. Ельцина № 28 «Об образовании Министерства путей сообщения Российской Федерации». В нем говорилось: «В целях устойчивого обеспечения потребностей экономики и населения Российской Федерации транспортными услугами постановляю:

1. Образовать на базе упраздняемого Министерства путей сообщения СССР Министерство путей сообщения Российской Федерации, передав ему все структуры, системы управления, предприятия, учреждения и организации МПС СССР, расположенные на территории Российской Федерации, а также находящиеся за рубежом.

2. Назначить Фадеева Геннадия Матвеевича министром путей сообщения Российской Федерации.

    3. Министру путей сообщения Российской Федерации Г.М. Фадееву в месячный срок разработать и представить на утверждение согласованное в установленном порядке Положение о Министерстве путей сообщения Российской Федерации».

   Между тем в начале 1990-х годов в среде железнодорожников уже начали вызревать и укрепляться первые предметные предложения о необходимости проведения рыночных структурных реформ, в частности об акционировании железных дорог. Инициатором таких планов выступил начальник Октябрьской железной дороги А.А. Зайцев. Совместно с учеными ЛИИЖТа было организовано изучение опыта работы российских железных дорог в царское время и 1920-е годы, а также зарубежных компаний. На Октябрьской дороге состоялся ряд семинаров, на которых с докладами выступили экономисты, юристы, специалисты в области управления, народные депутаты. В итоге были подготовлены конкретные предложения по акционированию имущественного комплекса МПС. А.А. Зайцев впоследствии вспоминал:  «Мы понимали, что все время жить с протянутой рукой и ждать, когда тебе дадут право отреагировать на происходящие на рынке явления, нельзя. То есть нужно дать МПС более гибкие, рыночные инструменты. В то же время мы твердо придерживались позиции, что железные дороги должны быть государственными, а поэтому разработали план такого акционирования, когда 100% акций оставалось у государства, и предложили провести эксперимент на Октябрьской железной дороге. Были подготовлены все необходимые документы, включая даже такой, как этика поведения работника».

   3–6 марта 1992 года в Санкт-Петербурге  прошла первая Ассамблея начальников железных дорог, на которой были обсуждены вопросы адаптации к рынку. В частности, были заслушаны следующие доклады: «Маркетинг – рыночная концепция управления экономикой», «Акционирование – эффективный путь развития транспортных организаций», «Железные дороги – деловые партнеры зарубежного бизнеса», «Коммерческие банки и транспорт», «Формы управления государственным имуществом в условиях рыночной экономики» и др. К работе Ассамблеи был выпущен ротапринтный сборник «Магистрали акционирования», в котором была представлена проделанная в 1990–1992 годах работа по изучению проблем вживания железных дорог в рыночную экономику.

   Однако эти идеи в то время еще не были востребованы на железнодорожном транспорте России.  Напротив, руководство МПС РФ считало в создавшихся условиях падения перевозок и доходов необходимым добиваться закрепления, хотя бы на время, исключительного правового статуса министерства. 23 июня 1992 года был издан Указ Президента РФ № 660 «Особенности управления предприятиями и объектами железнодорожного транспорта РФ», который устанавливал, что до принятия закона о железнодорожном транспорте МПС будет совмещать функции государственного регулирования и хозяйственной деятельности. 6 января 1993 года этот принцип был закреплен в Положении о МПС, утвержденном постановлением правительства.

   17 августа 1995 года в России приняли закон «О естественных монополиях», в соответствии с которым железнодорожные перевозки были отнесены к отраслям естественных монополий. А 25 августа 1995 года был принят и Закон № 153-ФЗ

«О федеральном железнодорожном транспорте», закреплявший железные дороги в национализированном состоянии. В статье 1 значилось: «Железнодорожный транспорт составляет основу транспортной системы Российской Федерации и призван во взаимодействии с другими видами транспорта своевременно и качественно обеспечивать во внутреннем и в международном железнодорожном сообщениях потребности населения в перевозках и услугах, жизнедеятельность всех отраслей экономики и национальную безопасность государства, формирование рынка перевозок и связанных с ними услуг, эффективное развитие предпринимательской деятельности. Государство осуществляет регулирование и контроль за деятельностью железнодорожного транспорта, развитие его материально-технической базы, а также удовлетворяет основные потребности в составе государственных нужд. Железнодорожные перевозки относятся к естественной монополии, что определяет особые условия развития и функционирования железнодорожного транспорта».

   Статья 4 указывала, что «имущество предприятий, учреждений и объекты железнодорожного транспорта относятся исключительно к федеральной собственности… Железные дороги, а также объекты и иное имущество железнодорожного транспорта, непосредственно обеспечивающие перевозочный процесс и осуществление аварийно-восстановительных работ, не подлежат разгосударствлению и приватизации. Приватизация других предприятий, объектов и иного имущества железнодорожного транспорта с определением сроков и условий их проведения допускаются в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации».

   Такой курс был закреплен и на Съезде железнодорожников, который прошел в Кремлевском дворце съездов 17–18 мая 1996 года с участием председателя правительства В.С. Черномырдина. Говоря об экономических реформах в стране и ситуации в этой связи на железных дорогах, премьер отметил: «В процессе адаптации к новым рыночным отношениям перед ними открылись два варианта развития – акционирование и приватизация или сохранение государственного статуса. Интересы страны, ее географические габариты и экономическая целесообразность предопределили выбор второго варианта».  

   Министр Г.М. Фадеев констатировал: «Никакая навязываемая нам модель управления железнодорожным транспортом, зарекомендовавшая себя на Западе, сегодня не может быть применена Российским государством».   

   На Съезде был оглашен подписанный Б.Н. Ельциным Указ № 732, одобривший представленные МПС «Основные направления развития и социально-экономической политики железнодорожного транспорта на период до 2005 года». В документе перед железнодорожным транспортом ставились следующие стратегические задачи на указанный период: сохранение единой сети федеральных железных дорог, техническое перевооружение и модернизация, удовлетворение спроса на перевозки, проведение сбалансированной тарифной политики.

А 18 июля 1996 года было принято Постановление Правительства РФ № 848, утвердившее новое Положение о МПС, где был официально опять закреплен принцип единства МПС как государственного органа исполнительной власти и одновременно хозяйствующего субъекта.

   Новый этап в развитии событий, связанных с реформированием российских железных дорог, начался после выхода в свет  28 апреля 1997 года Указа Президента РФ № 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий». Этот документ явился тем первым государственным актом, в котором была поставлена задача структурной реформы железнодорожного транспорта.  

   В преамбуле, в частности, говорилось, что Указ нацелен на повышение экономической эффективности работы естественных монополий и «дальнейшее развитие рыночных отношений». Правительству предлагалось в первом полугодии 1997 года подготовить и утвердить «программу мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий», а также осуществлять координацию работы федеральных органов исполнительной власти по ее выполнению.

   Железнодорожному транспорту был посвящен отдельный раздел. В нем, в частности, говорилось, что существующая организационно-производственная структура и низкая конкуренция со стороны других видов транспорта не способствуют созданию экономических стимулов к повышению эффективности работы железных дорог. Среди тормозящих факторов указывались такие, как перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых, неполное использование мощностей ремонтных, строительных, машиностроительных и других предприятий системы МПС, большие затраты на содержание социальной сферы.

   Основными целями структурной реформы объявлялись: повышение качества государственного регулирования на железнодорожном транспорте, стимулирование развития конкуренции в различных сегментах транспортного рынка и при этом соответствующее ослабление здесь государственного регулирования, повышение качества обслуживания потребителей транспортных услуг. «Конечная цель реформирования железнодорожного транспорта состоит в повышении эффективности его работы и сокращении транспортных издержек», – подчеркивалось в документе.

   Среди основных предусматривались следующие меры: переход к бюджетному субсидированию пассажирских перевозок; привлечение к подрядным работам предприятий других отраслей экономики, способных предложить продукцию или услуги с наименьшими издержками и высоким качеством; выделение объектов социальной сферы из системы МПС (кроме медицины) и передача их в государственную и муниципальную собственность; повышение эффективности работы малодеятельных линий путем их продажи, закрытия или передачи органам местного самоуправления; совершенствование системы отчетности на основе разделения учета по видам деятельности.  

   Предполагалось также усовершенствовать систему тарифообразования, обеспечив дифференциацию тарифов в зависимости от качества услуги при возмещении экономически обоснованных затрат и получении железной дорогой нормативного уровня прибыли. Кроме того, планировалось создание специализированных пассажирских компаний. По части же грузовых перевозок отмечалось: «В целях развития конкуренции на рынке железнодорожных транспортных услуг будут созданы условия для равного доступа к инфраструктуре и ремонтной базе железнодорожного транспорта различных владельцев подвижного состава (вагонов), имеющих соответствующие лицензии». Реализацию структурной реформы планировалось осуществить в три этапа за 3,5 года.  При этом Указ ставил задачу разработать детальную программу реформирования отрасли.  

   8 ноября 1997 года был издан Указ Президента РФ № 1201 «О совершенствовании структуры железнодорожного транспорта РФ», который делал уже первый реальный шаг по пути реформирования МПС. Речь шла «о выведении из структуры железнодорожного транспорта ремонтных и обслуживающих предприятий и подразделений, непосредственно не связанных с организацией движения железнодорожного транспорта и обеспечением безопасности железнодорожного движения».  

   Во исполнение данного Указа было принято Постановление Правительства РФ № 338 от 21 марта 1998 года «О реализации мер по совершенствованию структуры железнодорожного транспорта РФ». Оно утверждало перечень государственных предприятий МПС, не связанных непосредственно с организацией движения и подлежащих приватизации. Всего в документе было указано 24 завода. В числе их были такие предприятия, как Астраханский тепловозоремонтный, Екатеринбургский электровозоремонтный, Вологодский вагоноремонтный, Самарский электротехнический, Ишимский механический и другие заводы. Впоследствии Постановлением Правительства РФ № 550 от 20 мая 1999 года данный перечень был дополнен еще примерно 40 предприятиями. Это было начало реального разгосударствления хозяйственного комплекса МПС, предпринятое с хозяйственных единиц, непосредственно не занятых в перевозочной деятельности.  

   Во исполнение же Указа № 426 о реформировании естественных монополий была разработана Концепция структурной реформы федерального железнодорожного транспорта, утвержденная Постановлением Правительства РФ № 448 от 15 мая 1998 года. В ней, в частности, констатировалась необходимость  преобразований, «основной целью которых является снижение совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозки». Достичь этого предлагалось на основе «создания условий для демонополизации отдельных сфер деятельности железнодорожного транспорта и развития рыночной конкуренции, доступности инфраструктуры железных дорог для пользователей различных форм собственности», сокращения затрат, финансируемых за счет тарифа, путем устранения перекрестного субсидирования различных видов перевозок, введения бюджетного финансирования затрат на удовлетворение общественных потребностей, создания противозатратного экономического механизма и т. д.  При этом подчеркивалось, что «важнейшим фактором снижения транспортных расходов является развитие конкуренции на железнодорожном транспорте».

   Для реализации этого предполагалось поэтапно разделить монопольные и конкурентные виды деятельности, обеспечить взаимную гражданско-правовую ответственность между перевозчиками, владельцами подвижного состава, грузовладельцами и другими участниками перевозок, придать ряду предприятий организационно-правовую форму, позволяющую привлекать инвестиции, и др. К конкурентным видам деятельности Концепция относила доставку грузов и пассажиров, услуги, оказываемые грузовыми и пассажирскими компаниями, и весь комплекс транспортно-экспедиционных услуг.  При этом Концепция предполагала сохранение за МПС функций как государственного, так и хозяйственного управления с рассмотрением в перспективе вопроса о создании «центральной железнодорожной компании по организации хозяйственной деятельности».

   В целом Постановление Правительства № 448 по разным причинам выполнено не было, однако на основе этого документа в последующие годы активизировалась работа по выделению из МПС жилого фонда, образовательных и других социальных учреждений, а также непрофильных производственных мощностей.  

   Между тем потребность в полномасштабной структурной реформе все более возрастала. В 1999 году прекратилось падение объемов перевозок и начался рост. По итогам года погрузка увеличилась на 13,5%, грузооборот – на 17,7%, пассажирооборот – на 11%.  Наряду с этим угрожающими темпами продолжал возрастать уровень износа основных фондов железнодорожных предприятий. С 1992 по 1999 год он увеличился с 36% до 55%. При этом износ верхнего строения пути вырос до 69%, электровозов – до 63%, тепловозов – до 71%, грузовых вагонов – до 59%, пассажирских – до 49%.[27]   Это требовало поиска принципиально новых, именно рыночных подходов к вопросу привлечения инвестиций на железнодорожный транспорт.

   К середине 2000 года в МПС рабочей группой под руководством первого заместителя министра путей сообщения А.С. Мишарина был разработан проект Концепции развития структурной реформы железнодорожного транспорта России. После необходимых согласований 16 августа министр Н.Е. Аксененко представил его на коллегии МПС. Он отмечал, что отрасль нуждается в инвестициях, но не имеет необходимых инвестиционных инструментов. Министр констатировал: «Если и дальше затягивать с осуществлением назревших преобразований или вести их робко, непоследовательно, то через несколько лет отрасль неминуемо столкнется с весьма серьезными, острыми проблемами. Под вопросом окажется способность справляться с растущими требованиями к объему и качеству перевозок, возможность проводить взвешенную тарифную политику. В результате из фактора роста экономики железнодорожный транспорт станет ее тормозом».

   Н.Е. Аксененко четко указывал выход: «Чтобы избежать всего этого, требуется глубокое и достаточно быстрое реформирование нашей отрасли, лежащее в русле общих экономических реформ, осуществляемых в стране. Соответственно нужна и новая Концепция, на основе которой будет строиться работа по практическому осуществлению реформы железных дорог. Неумение или нежелание изменяться в соответствии с требованиями времени представляет для железнодорожного транспорта большую опасность, чем сами изменения, какими бы сложными они ни были». При этом в качестве самого главного организационно-правового момента реформы Н.Е. Аксененко называл разделение функций государственного и хозяйственного управления, создание на базе активов МПС хозяйствующего субъекта в форме акционерного общества.

   Тех же, кто противился преобразованиям, министр предупреждал: «Некоторые работники относятся к реформе, мягко говоря, сдержанно, потому что они просто привыкли к нынешней системе организации и управления, чувствуют себя в ней комфортно и поэтому не хотят серьезных и глубоких преобразований. С такими работниками, если они не пожелают включиться в работу по созданию эффективного механизма функционирования отрасли в условиях реформирования, придется расставаться». [28]  Н.Е. Аксененко подчеркивал, что теперь активизация структурной реформы в железнодорожной отрасли стала ее внутренней потребностью, а не какой-то внешне навязанной идеей.

   Проект Концепции делал по сравнению с предыдущим документом большой шаг вперед, поскольку предусматривал приватизацию железных дорог в форме акционирования, превращение ее в компанию со стопроцентным государственным капиталом. Также следует отметить весьма конструктивные предложения Концепции по выделению вагонной составляющей тарифов, ибо это был реальный шаг к перспективе их дерегулирования и установления в конкурентных сегментах свободного ценообразования. Этому же служила и сама декларация разграничения деятельности железнодорожного транспорта на естественно-монопольную и конкурентную сферу.

В то же время Концепция еще весьма поверхностно отражала будущие конкретные механизмы строительства рынка железнодорожных перевозок и нуждалась в дальнейшей доработке. 9 ноября 2000 года проект документа был рассмотрен на заседании правительства. По итогам дискуссии приняли решение одобрить цели и принципы реформы, но поручить МПС с причастными ведомствами и с привлечением консультантов до 1 апреля 2001 года доработать Концепцию и создать проект Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте.  

     Для этого в конце ноября 2000 года была создана межведомственная рабочая группа под сопредседательством Н.Е. Аксененко и министра экономического развития Г.О. Грефа. В нее вошли представители причастных министерств и ведомств, а также аудиторско-консалтинговых компаний «Современные бизнес-технологии», Arthur Andersen и McKinsey. Член рабочей группы и один из авторов Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте А.Г. Белова, работавшая тогда первым заместителем генерального директора ЗАО «АКГ «Развитие бизнес-систем», в частности, вспоминала: «Когда в октябре 2000 года Программу отправили на доработку, задача консультантов состояла не в том, чтобы перетянуть канат на чью-то сторону. Компромисс был возможен только на почве поиска реальных инструментов, полезных для экономики и государства. Поэтому единственно возможным решением была выработка оптимальной регуляторной модели, которая отвечала бы во времени на ряд очень специализированных вопросов при том или другом развитии ситуации. В рамках разработки регуляторной модели мы действительно проанализировали все плюсы и минусы каждого из ведомственных вариантов». [29]   

   К весне 2001 года проект Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте был написан.  После ряда его публичных обсуждений и согласований 27 апреля на расширенной коллегии МПС с участием представителей федеральных властных структур и ряда губернаторов Н.Е. Аксененко заявил, что «реформа получила одобрение общества, правительства и Госсовета» и «теперь пришло время в деталях заняться преобразованиями». 

   18 мая 2001 года премьер М.М. Касьянов подписал Постановление Правительства РФ № 384 «О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте» – базовый документ для реформирования МПС. Несколько позже, 23 июля, были внесены соответствующие изменения в Указ Президента № 426 от 28 апреля 1997 года «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий». 

    Основная организационная идея Программы состояла в создании на базе имущественного комплекса МПС акционерного общества со стопроцентным государственным капиталом «Российские железные дороги» и последующим выделением из него дочерних компаний, осуществляющих различные виды деятельности. При этом предусматривалось сначала разделение функций государственного и хозяйственного регулирования,  а затем монопольного и конкурентных видов деятельности с организацией в последних рыночных отношений.

   На первом этапе (2001–2002 годы) предлагалось создать новую правовую базу и выделить имущественный комплекс в единый хозяйствующий субъект ОАО «РЖД». Второй этап (2003–2005 годы) предусматривал обособление в дочерние компании таких видов деятельности, как дальние и пригородные пассажирские перевозки, транзитные, интермодальные (контейнерные) и рефрижераторные грузовые перевозки, ремонт технических средств и производство запасных частей, а также иные неосновные виды деятельности с их последующей частичной продажей.

   Третий этап реформы был рассчитан на 2006–2010 годы. Его целью объявлялось «создание развитого конкурентного рынка железнодорожных перевозок». Он предусматривал,  что основная часть (60% и более) парка грузовых вагонов будет принадлежать независимым компаниям, а также активизируется приток частных капиталов в локомотивную тягу, получит развитие конкуренция в сфере грузовых и пассажирских перевозок, будет осуществлена продажа акций ремонтных дочерних компаний ОАО «РЖД» и др. При этом в Программе указывалось, что именно на третьем этапе должна быть произведена оценка как «целесообразности и способов полного организационного отделения инфраструктуры от перевозочной деятельности», так и «возможности создания нескольких конкурирующих между собой вертикально интегрированных железнодорожных компаний».

   То есть в целом ход формирования рыночной структуры на железнодорожном транспорте мыслился следующим образом. Сначала из МПС выделяется государственная акционерная компании в виде единого хозяйствующего субъекта, который выполняет все основные виды деятельности (содержание и эксплуатация инфраструктуры, грузовые и пассажирские перевозки, локомотивная тяга, ремонт, строительство и др.). Параллельно естественным путем идет создание частных независимых грузовых компаний-операторов, владеющих подвижным составом, которые конкурируют с ОАО «РЖД» в сфере предоставления вагонов под перевозку.

   Далее из ОАО «РЖД» выделяются дочерние компании в разных видах деятельности, которые конкурируют с частными в своих сферах. Одновременно происходит переход к свободному ценообразованию в конкурентных секторах. При этом как инфраструктура, так и принадлежавший ранее МПС подвижной состав (за исключением фитинговых платформ и рефрижераторов) пока остается у ОАО «РЖД». На третьем этапе делается оценка, следует ли разделить инфраструктурный и перевозочный виды деятельности, то есть передать из ОАО «РЖД» в самостоятельные компании подвижной состав, а также возможно ли сформировать несколько конкурирующих вертикально интегрированных компаний.  

   А.Г. Белова в газете «Известия» от 17 октября 2002 года разъясняла позицию МПС относительно общей будущей модели железнодорожного транспорта следующим образом:

«Предполагается кардинальное изменение существа правоотношений, связанных с организацией и обеспечением перевозочного процесса. Прежде всего перевозочный процесс, осуществляемый в настоящее время, необходимо разделить на два самостоятельных спектра правоотношений: услуги инфраструктуры и перевозки. Это обеспечит условия для создания и развития конкурентной среды, позволит функционировать независимым перевозчикам… Законопроект закрепляет концептуально новый подход к организации перевозок. На рынке железнодорожных перевозок выделяются три субъекта – перевозчик, владелец инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и пользователь услуг железнодорожного транспорта… Перевозчиком может стать любое юридическое и физическое лицо, владеющее на праве собственности или на иных законных основаниях железнодорожным подвижным составом и получившее лицензию на осуществление перевозочной деятельности… В случае когда железная дорога становится коммерческой организацией, государство владеет ее акциями, но не выполняет функций оперативного управления… В рамках проводимой реформы предусматривается демонополизировать услуги железнодорожного транспорта, развить конкуренцию в сферах перевозок грузов, ремонта подвижного состава, перевозок и обслуживания пассажиров… Благодаря внесению изменений в закон «О естественных монополиях» произойдет сужение сферы государственного регулирования железнодорожных перевозок. Законопроект содержит запрет на экономически неоправданное сдерживание перехода естественно-монопольных сфер в состояние конкурентного рынка» . [30]

   Сразу после принятия Постановления Правительства № 384 о Программе структурной реформы в МПС была развернута активная деятельность по ее реализации, для чего сформирована система управления преобразованиями. 23 июля 2001 года распоряжением министра был образован Штаб реформирования железнодорожного транспорта под председательством первого заместителя министра путей сообщения А.С. Мишарина. Его заместителями являлись начальник Департамента экономики, член коллегии МПС Б.М. Лапидус и начальник Департамента реформирования П.Б. Чичагов. В состав Штаба входил ряд представителей руководящего состава МПС, все начальники дорог, а также представители компаний McKinsy и Arthur Andersen. Этот орган имел десять рабочих групп по направлениям работы: нормативно-правовое обеспечение, организация и экономическая модель управления ОАО «РЖД», совершенствование управления перевозочным процессом и др. 29 августа 2001 года на новую должность заместителя министра путей сообщения по реформированию была назначена А.Г. Белова, ставшая также заместителем председателя Штаба реформирования.   

   3 августа Постановлением Правительства РФ № 579 было утверждено Положение о Комиссии Правительства РФ по структурной реформе железнодорожного транспорта. Этот орган был образован «в целях обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и контроля за реализацией Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте» . [31] Комиссия имела такие функции, как определение последовательности и планов мероприятий реформы, рассмотрение предложений, проведение анализа по направлениям и этапам реформы, осуществление контроля и др. То есть данный орган являлся практическим руководителем реформы со стороны государства. Первым председателем Комиссии был назначен вице-премьер И.И. Клебанов (с 8 апреля 2002 года его сменил вице-премьер В.Б. Христенко).  В состав Комиссии входили представители причастных министерств и ведомств.

   21 сентября было принято решение о создании еще одного важного элемента системы управления реформой – Общественного совета при Комиссии Правительства РФ. В Положении о совете указывалось,  что он создан для подготовки предложений по выработке и реализации мероприятий в рамках реформы, учета интересов пользователей услуг железнодорожного транспорта, содействия эффективному выполнению функций, возложенных на Комиссию, и обеспечения гласности процесса реформирования железнодорожного транспорта. Совет имел полномочия на рассмотрение проектов правовых актов и других документов с выработкой по ним своих рекомендаций. Председателем Общественного совета 6 декабря был утвержден вице-президент Российской академии наук академик А.Д. Некипелов.

   В Совет вошли представители целого ряда общественных организаций и промышленных предприятий. Здесь также была организована деятельность по направлениям, созданы рабочие группы, проходили регулярные общие заседания. Совет имел рекомендательные функции, поэтому при принятии решений его мнение учитывалось далеко не всегда, но тем не менее это был официальный действенный канал доведения позиции общественности до правительственной комиссии. Впоследствии большинство экспертов сходилось в том, что   польза от работы Совета была весьма существенной. Она проявлялась в том, что разработанные первоначально зачастую исключительно в интересах МПС правовые акты – от законопроектов до нормативных документов – в итоге после прохождения установленных процедур становились гораздо более компромиссными. В целом практика показала, что система управления реформой на первом этапе оказалась достаточно эффективной, хотя и не настолько гибкой и оперативной, как хотелось бы многим участникам процесса реформирования.

   Важнейшим направлением первого этапа реформы была нормотворческая работа по созданию новой правовой базы железнодорожного транспорта. Прежде всего нужно было разработать и принять пакет новых профильных федеральных законов. Эта работа проходила с участием представителей целого ряда транспортных профессиональных ассоциаций. В течение 2002-го, начала 2003 года были выработаны, согласованы и приняты новые законы: «О железнодорожном транспорте в РФ», «Устав железнодорожного транспорта РФ», «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» и поправки в закон «О естественных монополиях».  

Для реформирования отрасли и адаптации ее к рынку важнейшее значение имели прежде всего те основополагающие законодательные положения, которые прямо говорили о необходимости перехода к рыночным отношениям в этой сфере. Так, в статье 34 Конституции Российской Федерации было записано: «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию». То есть, следуя этой норме, деятельность железных дорог надлежало демонополизировать.

   В пункте 3 статьи 1 закона «О железнодорожном транспорте в РФ» указывалось: «Функционирование железнодорожного транспорта осуществляется исходя из следующих принципов: устойчивость работы железнодорожного транспорта; доступность, безопасность и качество оказываемых услуг; развитие конкуренции и становление развитого рынка услуг железнодорожного транспорта; согласованность функционирования единой транспортной системы РФ».

   Пункт 6 при этом обеспечивал возможность проведения приватизации: «Имущество железнодорожного транспорта может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности».

   В пункте 2 статьи 14 значилось: «Деятельность в сфере железнодорожных перевозок осуществляется на конкурентной основе по единым нормам и правилам, установленным в соответствии с законодательством РФ, независимо от организационно-правовой формы участника перевозочного процесса».

   Пункт 3 говорил об основе рынка – договорных отношениях: «Порядок взаимодействия перевозчиков и владельцев инфраструктур при осуществлении перевозок железнодорожным транспортом определяется Федеральным законом «Устав железнодорожного транспорта РФ», а также заключенными между ними договорами об оказании услуг по использованию инфраструктур. Порядок взаимодействия владельцев инфраструктур между собой при осуществлении перевозок железнодорожным транспортом определяется заключаемыми между ними договорами».

   В закон «О естественных монополиях» было внесено следующее основное дополнение, призванное сформулировать мысль о необходимости перехода к дерегулированию тарифов в сфере перевозок и других конкурентных сегментах железнодорожного транспорта. «В соответствии с реализуемой по решению Правительства Российской Федерации демонополизацией рынка железнодорожных перевозок осуществляется переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования».

   Помимо этого данный закон в пункте 3 статьи 4 предписывал: «Не допускается сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, из состояния естественной монополии, определяемого в соответствии с абзацем вторым части первой статьи 3 настоящего Федерального закона, в состояние конкурентного рынка». А в пункте 1 статьи 21 появился абзац следующего содержания: «Орган регулирования естественной монополии принимает решение об изменении и о прекращении регулирования деятельности субъектов естественной монополии с учетом реализации демонополизации сфер естественных монополий».

   Таким образом, в целом новое законодательство одним из основных принципов функционирования железнодорожной отрасли декларировало «развитие конкуренции и становление развитого рынка услуг железнодорожного транспорта».

   В действие законы вступали в следующем порядке: поправки в закон «О естественных монополиях» – 18 января, ФЗ «Об особенностях …» – 3 марта, «О железнодорожном транспорте в РФ» и «Устав железнодорожного транспорта РФ» – 19 мая 2003 года.

   Одним из важных направлений деятельности на подготовительном этапе было также формирование уставного капитала ОАО «Российские железные дороги». Для этого была проведена инвентаризация  имущества и обязательств предприятий и учреждений федерального железнодорожного транспорта, которой руководила Центральная инвентаризационная комиссия из представителей МПС, Минимущества, Минфина и других ведомств.   

   К концу 2002 года эта работа была закончена. Всего было учтено, по данным МПС, около 1 млрд единиц имущества, в том числе основных средств – 98 млн, товарно-материальных ценностей – 846 млн. Остаточная стоимость имущества МПС составила свыше 1,6 трлн рублей. Более 93% активов находилось на балансе основной деятельности железных дорог РФ.

   30 июня 2003 года М.М. Касьянов подписал Распоряжение Правительства РФ № 882-р «Об утверждении Перечня организаций железнодорожного транспорта, имущество которых вносится в уставный капитал ОАО «РЖД». Из всех предприятий, входивших в МПС, в ОАО «РЖД» были переданы 993, в ведение региональных властей – 678, в новое МПС – 295 и приватизированы – 80.

   А.Г. Белова впоследствии так оценивала деятельность по формированию уставного капитала ОАО «РЖД»: «Инвентаризационная комиссия, без преувеличения, проделала совершенно уникальную работу. Ведь подобных образцов систем в управленческой практике в России еще не было. В данном случае был создан уникальный программный технический комплекс. По сути, впервые аккумулирован на практике единый сводный финансовый реестр. Мы сумели оценить общую сумму по балансовой стоимости всех активов отрасли. В то же время стало очевидным: поскольку данные формировались на основании записей бухгалтерского учета, даже одинаковые типы объектов основных фондов и движимых активов не могли быть сгруппированы по типам. В отрасли отсутствовал единый классификатор.

При проведении второй инвентаризации мы сформировали расширенный Реестр имущества и предложили специальную форму картотеки основных средств. Причем каждый объект описан по трем группам параметров: финансово-бухгалтерским, техническим и правовым. А это 2,5 миллиона карточек! Был разработан и специальный классификатор. В результате всем типам объектов присвоили идентификационный номер. При проведении уточняющей инвентаризации в соответствующие карточки были записаны номера, которые позволили в автоматизированном режиме на весь комплекс объектов имущества отрасли сделать выборки, как по видам деятельности, так и по типам объектов. По сути, системой не только выдается учет, она является еще и управляющей. На основании ее ресурсов можно планировать, например, межремонтные сроки работы локомотивов. Потому что в технических характеристиках основных средств указываются и срок службы, и пробег, и иные параметры. Система хранит в своей памяти свыше миллиарда объектов» . [32]

   18 сентября 2003 года вышло Постановление Правительства № 585 «О создании ОАО «Российские железные дороги». 23 сентября компания прошла государственную регистрацию. Ее первым президентом был назначен Г.М. Фадеев. 26 сентября он провел свое первое общесетевое селекторное совещание в новом качестве, выступив с большой программной речью. Образование компании, или «переход железнодорожного транспорта в новую организационно-правовую форму», глава ОАО «РЖД» назвал событием историческим.  «Приступая к руководству ОАО «Российские железные дороги» в качестве его президента, я вижу свою главную задачу в приумножении полуторавековых традиций отрасли и в создании на этой основе высокоэффективной транспортной компании двадцать первого века», – провозгласил Г.М. Фадеев.

   1 октября 2003 года ОАО «РЖД» приступило к началу своей хозяйственной деятельности. Эта дата впоследствии стала отмечаться как день рождения компании.

9 октября был утвержден состав Совета директоров ОАО «РЖД». Его первым председателем был избран В.Б. Христенко.

   Наряду с ОАО «РЖД» было образовано и новое Министерство путей сообщения во главе с работавшим ранее первым заместителем министра путей сообщения В.Н. Морозовым. Согласно Программе структурной реформы оно должно было еще неопределенное время осуществлять функции государственного регулирования железнодорожного транспорта. Еще 21 мая 2003 года коллегия МПС приняла проект нового Положения об МПС России. В нем Министерство было определено как федеральный орган исполнительной власти в сфере железнодорожного транспорта общего пользования, регулирующий деятельность организаций независимо от организационно-правовой формы, формы собственности и ведомственной принадлежности, а также устанавливающий основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта необщего пользования (ППЖТ).

     В своем первом после назначения интервью В.Н. Морозов, в частности, отмечал: «Есть целый ряд государств, где в силу объективных причин существует доминирующий вид транспорта, имеющий приоритетное значение для развития всей экономики. К примеру, в Китае это железные дороги, в Греции – морской транспорт. Соответственно функции их государственного регулирования в первом случае осуществляет Министерство железных дорог, во втором – Министерство морского транспорта. В России с ее огромной территорией и соответствующим размещением производительных сил железнодорожным транспортом сегодня перевозится более 84% грузов и 40% пассажиров. Причем мы говорим о технологически сложном виде транспорта, где крайне важное значение имеет безопасность и, соответственно, государственный контроль за ее соблюдением… Не случайно в правительственном Постановлении № 384 от 18 мая 2001 года, которое определяет порядок проведения структурной реформы на железнодорожном транспорте, именно на Министерство путей сообщения возлагается основная ответственность за дальнейшее осуществление преобразований. Это прежде всего позволит сохранить главный принцип реформы: минимизацию рисков и необратимых последствий при осуществлении каждого из ее этапов, в том числе за счет постоянного контроля и глубокого анализа результатов происходящих изменений со стороны государства. Дальше время покажет, какие способы государственного регулирования на железнодорожном транспорте будут наиболее эффективными».

   При этом министр подчеркнул: «ОАО «РЖД» – это не единственный участник перевозочного процесса. Развивается конкурентный сектор. Сегодня на рынке железнодорожных перевозок работает более 80 компаний-операторов, владеющих подвижным составом уже в сопоставимых с парком ОАО «РЖД» размерах. Функционируют частные транспортные компании – владельцы железнодорожной инфраструктуры, формируется институт независимых перевозчиков. Это очень важные и интересные процессы, которые требуют своего дальнейшего правового и нормативного обеспечения, а также контроля за исполнением вводимых правил. Ведь та огромная работа, которая была проделана в последние два года в этом направлении, – это только начало большого пути. В данных условиях многократно возрастает роль государственного регулирования, обеспечение которого и возлагается на МПС Российской Федерации» . [33]

   29 января 2004 года в здании МИИТа состоялось первое заседание коллегии нового МПС с участием вице-премьера В.А. Яковлева. На нем большинство выступающих констатировали, что обновленное МПС должно стать теперь именно тем органом, который будет двигать реформу железнодорожного транспорта дальше, обеспечивая создание конкурентных рынков в демонополизируемых сегментах и в целом работая над совершенствованием правовой базы.

   В.Н. Морозов на данном заседании резюмировал: «Как много нам напоминают сегодня, что пора по-настоящему действовать. В высоком качестве нашей работы высказывают глубокую заинтересованность Правительство, отрасль, пользователи услуг железнодорожного транспорта. Нам прямо говорят о масштабности задач, стоящих перед МПС».  

   После коллегии активизировалась работа по формированию штата министерства. В состав центрального аппарата входили министр, пять его заместителей и одиннадцать членов коллегии. Было создано пять департаментов общей численностью 385 человек. В целом в подразделениях и организациях, оставшихся в структуре МПС, работали 90 тысяч сотрудников. Также шло формирование семи территориальных управлений МПС.

   В постановлении коллегии были расписаны мероприятия, назначены ответственные лица и сроки исполнения намеченного в следующих областях: государственная политика на железнодорожном транспорте; стратегия его развития и инвестиционная политика; государственное регулирование; международное сотрудничество; социальная и кадровая политика; обеспечение безопасности движения и др.  Также был утвержден План первоочередных мероприятий МПС РФ по реализации второго этапа реформирования железнодорожного транспорта

   Комментируя принятые МПС документы, В.Н. Морозов отмечал: «Нельзя допустить, чтобы развитие отрасли превратилось в стихию. Роль МПС как органа государственного регулирования должна быть сегодня понятной обществу. Также понятными и прозрачными должны быть наши отношения с другими министерствами и ведомствами, с непосредственными участниками транспортного рынка. И поэтому мы всех приглашаем к сотрудничеству. МПС открыто для диалога». [34]

   Однако в это время в стране активизировалась административная реформа, и 9 марта 2004 года вышел Указ Президента РФ В.В. Путина № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», которым в числе целого ряда других ведомств Министерство путей сообщения было упразднено. Созданную ликвидационную комиссию возглавил заместитель министра путей сообщения В.Л. Белозеров, который 21 сентября 2004 года подписал Ликвидационный баланс МПС России. Тем самым была подведена черта под почти 140-летней историей Министерства путей сообщения.

    Функции государственного регулирования железнодорожного транспорта были переданы Министерству транспорта РФ, главой которого стал И.Е. Левитин. При Минтрансе создавался ряд новых органов исполнительной власти, в частности Федеральная служба по контролю в сфере транспорта и Федеральное агентство железнодорожного транспорта.   

   9 сентября 2004 года ход реформирования железнодорожного транспорта был рассмотрен на заседании правительства. Выступивший с отчетным докладом И.Е. Левитин проанализировал ситуацию, отметив в том числе, что доля грузов, перевезенных в подвижном составе, принадлежащем частным операторским компаниям, увеличилась в 2003 году по сравнению с 2002-м на 15,8%, а по прогнозам на 2004-й, вырастет еще и достигнет 30% от всего грузооборота. Доля приватного вагонного парка к концу текущего года составит 29% от числа всех железнодорожных вагонов, что более чем на 20% превышает прошлогодний показатель. Министр сообщил, что на данный момент насчитываются 2450 владельцев подвижного состава, из которых 52 компании имеют парк в размере более одной тысячи единиц. В 2003 году было приобретено 26,5 тыс. грузовых вагонов, из них независимыми операторами – 23 тыс. За первую половину 2004 года закуплено 16,7 тыс. единиц, из которых операторами – 15,2 тыс. Это обеспечило прирост отечественного производства грузовых вагонов на 138%.

     Относительно дальнейших преобразований И.Е. Левитин сказал, что надо активнее переходить к реализации еще не завершенных мероприятий первого этапа и начинать выполнять задачи второго этапа, обеспечив рост конкуренции в грузоперевозках; завершение оптимизации структуры управления ОАО «РЖД», эффективное функционирование систем учета, сокращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок, упорядочение функций регулирующих федеральных органов исполнительной власти, создание дочерних хозяйственных обществ.

   При этом И.Е. Левитин выделил ряд установочных положений, которые должны были стать, по его мнению, определяющими при реализации второго этапа реформы. Первое, ведущая роль по координации деятельности в сфере совершенствования системы железнодорожного транспорта отводится Минтрансу РФ. Второе, особое значение приобретает позиция по выработке политики в области конкуренции. Третье, существует необходимость в реализации максимально сбалансированного подхода к системе тарифообразования в новых условиях. «Следует проанализировать планы структурных реформ, добиваясь, чтобы все три компонента – конкуренция, регулирование и структурные изменения – эффективно формировали благоприятную рыночную среду», – резюмировал министр.

    В целом в 2004–2005 годах шла подготовка к выделению из ОАО «РЖД» ряда видов деятельности, однако с некоторым отставанием от плановых сроков (например, обособление ОАО «Рефсервис» и ОАО «ТрансКонтейнер» произошло лишь в 2006 году).

   14 июня 2005 года Распоряжением Правительства РФ президентом ОАО «РЖД» был назначен В.И. Якунин.  Вскоре он выступил перед сетью с развернутым планом дальнейших действий, сформулировав главную задачу дня так: «Мы должны стать рыночной и конкурентоспособной компанией. Компанией, несущей груз содержания и развития общенациональной инфраструктуры железных дорог. Компанией, зарабатывающей деньги на рынке грузовых перевозок. И компанией, входящей на перспективные конкурентные рынки, смежные с железнодорожными перевозками» . [35]

   10 ноября 2005 года правительство рассмотрело ход реформирования на железнодорожном транспорте. Важнейшим шагом при этом стало внесение президентом ОАО «РЖД» В.И. Якуниным предложения о создании грузовой компании. В частности, он сказал: «Я могу заверить правительство, что никаких сомнений относительно необходимости и скорости проведения реформы у нас не существует. Более того, мы полагаем, что с целью снижения бюджетной нагрузки в области реформирования железнодорожного транспорта назрел вопрос об ускорении некоторых мер третьего этапа реформы. Речь идет о создании и продаже крупного дочернего общества, занимающегося перевозками грузов, которое было бы привлекательно для внешних инвесторов. Мы имеем в виду действительно крупную компанию с возможной капитализацией порядка 120 млрд рублей, которая могла бы привлечь для обновления подвижного состава суммы в размере 60 млрд рублей». По мнению В.И. Якунина, это позволило бы существенно снизить интенсивность старения основных фондов, сократить эксплуатационные издержки и уже вести речь о снижении тарифов.  Данное предложение означало, что реформа обретает второе дыхание, поскольку становятся более зримыми пути формирования рынка перевозок. 

   На заседании правления ОАО «РЖД» 25 января 2006 года был обсужден вопрос целей, задач, содержания и основных шагов третьего этапа реформы. Основной тезис был сформулирован так: состояние макроэкономической ситуации в стране и отрасли позволяет и даже обязывает применять новые тактические решения при незыблемости основополагающих целей и задач Программы. «Согласованные действия ОАО «РЖД», правительства и Государственной думы по бюджетному финансированию создают условия для начала реализации одного из основных положений Программы структурной реформы – организационного отделения перевозочной деятельности от инфраструктуры. Создание мощной конкурентоспособной грузовой транспортной компании позволит решить ряд самых актуальных для нас задач», – заявил старший вице-президент компании Б.М. Лапидус. Среди первоочередных выгод такого шага были отмечены, во-первых, возможность работы грузовой компании по свободной вагонной составляющей тарифа, а во-вторых, привлечение инвестиций через эффективный вывод ее акций на фондовый рынок.    

   В июле 2006 года концепция и бизнес-план грузовой компании были обсуждены на правлении ОАО «РЖД». Основной посыл был таков: жизнь поставила вопрос разделения основных видов деятельно­сти ОАО «РЖД» более кардинально, чем это прописано в Программе реформы. «Бездействие или промедление в решении этих задач уже сегодня ставит под угрозу наши возможности находить необходимые инвестиции в развитие инфраструктуры и обновление вагонного парка», – констатировал старший вице-президент ОАО «РЖД», руководитель рабочей группы по созданию грузовой компании Ф.Б. Андреев.

   По его данным, за период с 2003 по 2005 год объем перевозок в инвентарном парке снизился почти на 10% и составил 68%, а доля доходов от них упала даже до 50%. То есть собственники по­движного состава уверенно вытесняли ОАО «РЖД» с рынка высокодоходных перевозок. При этом, по словам Ф.Б. Андреева, при ежегодной потребности в закупке 30 тыс. вагонов в 2003 году компания приобрела их лишь 3,5 тыс., в 2004-м – 6 тыс., в 2005-м – 8 тыс. Вместе с тем надо было учесть и то, что на начало 2006 года более 20% инвентарного парка составляли вагоны с просроченным сроком службы, а к 2010-му он истекал уже у более чем 240 тыс. единиц. Парк же собственников насчитывал около 280 тыс., и это в основном были практически новые вагоны.

   Также приводилась статистика, что если в 2003 году производительность приватного вагона отставала от парка ОАО «РЖД» на 25%, то в 2005-м она уже сравнялась. Но, тем не менее, при общем росте этого показателя по совокупному вагону на 3% у ОАО «РЖД» он упал на те же 3%, а у собственников вырос почти на 30%.   

   Было очевидно, что груз уже несколько лет уверенно стремится в приватный сектор в результате двух причин: более высокого качества обслуживания у частников и неравных тарифных условий – ОАО «РЖД» работало по Прейскуранту 10-01, который регулировало государство, а собст­венники использовали свободные тарифы в части вагонной составляющей. Гибко реагируя ценами на спрос, операторы уверенно наращивали свои объемы.

   На правлении было заявлено, что согласно бизнес-плану в уставный капитал грузовой компании предполагается передать 564 тыс. грузовых вагонов, то есть практически весь годный для коммерческой работы подвижной состав. При этом для того, чтобы не допустить технологических и коммерческих сбоев перевозочного процесса, обеспечить на переходном этапе необходимую доступность перевозок для производителей низкоплатежеспособных грузов и сохранить пользователям услуг свободу выбора, предусматривалась передача большей части вагонов грузовой компании в доверительное управление или в аренду ОАО «РЖД». Предполагалось, что в этом подвижном составе перевозчик будет по-прежнему транспортировать грузы по тарифам Прейскуранта 10-01. По мере наработки опыта и расширения хозяйственных связей непосредственный и находящийся в оперировании парк грузовой компании будет возрастать, а у ОАО «РЖД», напротив, снижаться. Таким образом, в обозримом будущем у грузовладельца оставалось право выбора обращаться либо к независимым частным компаниям, либо в грузовую компанию, либо непосредственно в ОАО «РЖД». В первых двух случаях вагонная составляющая тарифа должна была являться договорной, в третьем – остаться регулируемой.

   10 августа 2006 года Распоряжением Правительства РФ был утвержден План мероприятий по реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте на 2006–2010 годы.  Одним из важнейших мероприятий Плана была разработка Целевой модели рынка транспортных услуг, которая была призвана дать ответ на вопрос, какая модель рынка на железнодорожном транспорте будет сформирована и запущена в действие на ближайшие годы.  После жарких дискуссий 16 мая 2007 года документ под названием «Целевая модель рынка железнодорожных транспортных услуг» был принят правительственной комиссией.

   Суть утвержденной модели состояла в том, что до конца третьего этапа реформы единственным перевозчиком на железнодорожном транспорте остается ОАО «РЖД». Из него последовательно выделяются не одна, а две грузовые компании с примерно 260 тыс. вагонов каждая. Они будут работать как операторы подвижного состава, конкурируя друг с другом и с другими операторскими компаниями. Впоследствии акции грузовых компаний будут размещены среди частных инвесторов. 

   И.Е. Левитин прокомментировал свое отношение к принятой Целевой модели следующим образом: «Каковы ее основные положения? Первое, разработанная модель дает возможность не потерять достигнутых темпов инвестирования в железнодорожный транспорт. Второе, она не позволяет ОАО «РЖД» монопольно вести бизнес в части обеспечения вагонами. И третье, самое важное, данная модель обеспечивает стабильность работы отрасли, ее конкурентоспособность и возможность исправить ситуацию по ходу реформы… Не все довольны этой Целевой моделью, но она и не может нравиться всем. Прежде всего она отражает государственную политику, а интересы каждого участника перевозочного процесса будут учитываться уже по мере шагов, которые мы будем делать в ходе ее реализации. Решение, которое привело нас к идее создания двух компаний, основывается на следующих соображениях. В первую очередь это поступательное движение реформы. Вывод из ОАО «РЖД» всех вагонов носит необратимый характер. В этой связи решено сначала выделить половину парка подвижного состава – это как раз тот пошаговый метод, который применялся все пять лет в реформе железнодорожного транспорта. На первом этапе будет выведен специализированный подвижной состав, работающий сегодня на рынке, а также часть универсального парка вагонов компании. После того как первая грузовая компания будет сформирована и выведена на IPO, произойдет выделение второй. К этому времени уже будет видно, что происходит на рынке перевозок». [36]

   В июне 2007 года Совет директоров ОАО «РЖД» утвердил пакет документов по ОАО «Первая грузовая компания», 26 июля компания была зарегистрирована и 26 октября начала хозяйственную деятельность с количеством грузовых вагонов более 200 тыс. единиц. Первым генеральным директором ПГК был назначен вице-президент ОАО «РЖД» С.М. Бабаев.

   А с 1 октября 2010 года начало хозяйственную деятельность и зарегистрированное в Екатеринбурге ОАО «Вторая грузовая компания» во главе с В.М. Евдокименко, работавшим до этого заместителем руководителя Федеральной службы по тарифам РФ. Комментируя начавшийся вывод остающегося еще в ОАО «РЖД» инвентарного парка грузовых вагонов в операторский сектор, он, в частности, отмечал: «Теперь очень важно, чтобы рынок предоставления подвижного состава под перевозку был полностью сформирован и четко функционировал, давал требуемые результаты. Для этого все участники процесса должны пройти свой путь. Не только Вторая грузовая компания, но и другие операторы, регуляторы, грузо­владельцы и т. д. Мы свой путь намерены пройти до конца, это я заявляю ответственно и определенно. У всех должна измениться ментальность, потому что будет новая регуляторика рынка. Невозможно жить в новых условиях по-старому». [37]   

   В том же году на базе сформированной еще в 2006-м Федеральной пассажирской дирекции было создано и ОАО «Федеральная пассажирская компания» как перевозчик пассажиров в дальнем сообщении со стопроцентным капиталом ОАО «РЖД». Компании были переданы более 20 тыс. вагонов, вагоноремонтные депо, здания и сооружения. На работу в ФПК перешли около 100 тыс.  человек. Назначенный генеральным директором Федеральной пассажирской компании вице-президент ОАО «РЖД» М.П. Акулов, в частности, отмечал: «Создание ФПК в качестве национального интегрированного перевозчика обеспечит необходимый уровень финансовой и операционной прозрачности деятельности, появление мотивационных стимулов для менеджмента, исключит риски перекрестного субсидирования и создаст условия для запуска механизма государственных субсидий. А также позволит максимально использовать сетевой и позитивный эффект масштаба в перевозках, гарантировать их полную географическую доступность, свести к минимуму риски срыва и дезорганизации пассажирских перевозок в дальнем следовании в целом». [38]  Он пояснял, что бизнес-планом предусмотрены два сценария развития компании: базовый и амбициозный. При этом «амбициозный вариант предусматривает развитие ОАО «ФПК» как клиентоориентированной компании, деятельность которой направлена на максимизацию доходов, и предполагает переход к активному поведению в отношении конкурентов, направленному на укрепление и расширение рыночных позиций компании. Такого эффекта предполагается достигнуть за счет реализации мероприятий маркетинговой стратегии». [39]

   Всего за годы реформы было создано более 80 дочерних и зависимых обществ ОАО «РЖД» по самым разным видам деятельности. Их продажа должна дать в обозримом будущем материнской компании сотни миллиардов рублей инвестиций.

   Важнейшее значение имело и выделение к 2011 году компаний по организации пригородных железнодорожных перевозок. При этом В.И. Якунин придавал этому шагу крайне важное значение. В одном из последних интервью он, в частности, сказал: «Это действительно очень непростой вопрос, но чрезвычайно важный, причем не только для экономики железнодорожного транспорта, но и в общесоциальном плане, а также в разрезе имиджа и репутации ОАО «РЖД». В пригородном сообщении на сегодняшний момент переплелись такие общественные вопросы, которые решить быстро и эффективно не представляется возможным, поскольку они упираются в том числе в ментальность многих людей, в их представления о ценностях, о том, что такое хорошо и что такое плохо в конкретных ситуациях. И даже если эти представления являются в чем-то нерациональными, неправильными, архаичными, то ни железнодорожникам, ни правительству, ни местным органам власти, ни самим пассажирам от этого, как говорится, не легче. Здесь нужна очень кропотливая, длительная работа, в том числе и разъяснительного характера, причем часто весьма неблагодарная.  С 2011 года пригород обособляется в отдель­ный бизнес, где региональные власти будут играть роль заказчика перевозок. Трудности связаны со многими аспектами. Цена билета здесь была традиционно достаточно низкой, и сколько-нибудь значительное ее повышение вызывает, естественно, неприятие со стороны пассажиров. Но и у администраций регионов тоже есть много иных социальных расходов. Поэтому здесь нужно будет находить приемлемые для всех сторон компромиссы с использованием федеральных субсидий, целевой поддержки определенных слоев населения и т. д.» . [40]   

   Наряду с этим было ясно, что необходимо выработать среднесрочную Целевую модель рынка грузовых железнодорожных перевозок с учетом формирования в перспективе института конкурирующих перевозчиков, а не только операторов. Такая работа была проведена ОАО «РЖД» совместно со специалистами компании McKinsey, и после согласований и публичных обсуждений модель одобрена на заседании Президиума Правительства РФ 13 января 2011 года как программный документ до 2015 года. Основополагающими элементами модели стали следующие положения. Весь инвентарный парк грузовых вагонов выделяется (за исключением технологического) в разряд приватного. При этом контрольный пакет Первой грузовой компании продается, а Вторая грузовая остается в управлении ОАО «РЖД». Операторский сегмент складывается как полноценный конкурентный рынок, при этом в результате консолидации формируются не менее 3–4 крупнейших операторских компаний и целый ряд мелких, нишевых. ОАО «РЖД», являясь инфраструктурной компаний, тем не менее сохраняет и статус основного перевозчика. Наряду с этим образуется институт локальных перевозчиков, действующих на ограниченных полигонах и конкурирующих по схемам как «за маршрут», так и «на маршруте». Для нормального финансирования инфраструктуры железнодорожного транспорта предусматривается сетевой контракт, в котором формализуются взаимные обязательства ОАО «РЖД» и государства.

   Главный редактор газеты «Гудок» и журнала «РЖД-Партнер» А.С. Ретюнин оценил принятую Целевую модель следующим образом: «Так или иначе, но рынку – с продлением реформы или без него – предстоит решить ряд системных вопросов. Целевая модель рынка грузовых железнодорожных перевозок обладает тем хорошим качеством, что удовлетворяет двум прямо противоположным требованиям: она консервирует сложившуюся структуру отрасли, не слишком сильно видоизменяя ее, и в то же время предлагает формы, которые позволяют сделать несколько шагов вперед. Причем эти формы, например институт локальных перевозчиков, не носят какого-то жесткого характера, а являются своего рода пробным решением, эффективности которого даст оценку практика». [41]      

Одновременно с одобрением Целевой модели правительство приняло решение продлить реформу до 2015 года. Комментируя этот шаг, премьер-министр В.В. Путин, в частности, сказал: «Реформа на железнодорожном транспорте идет по плану, практически без каких-либо серьезных срывов. В то же время, конечно, она далека от завершения: ряд важнейших решений еще предстоит принять. Поэтому предлагаю продлить срок действия Программы структурной реформы до 2015 года». [42]

   В 2011 году одним из важнейших шагов в рамках реформирования стало создание на базе вагоноремонтного комплекса ОАО «РЖД», то есть Центральной дирекции по ремонту вагонов, трех дочерних вагоноремонтных компаний – ВРК-1, ВРК-2 и ВРК-3 – с последующей продажей контрольных пакетов двух последних. Этот шаг интересен прежде всего тем, что  они создаются на экстерриториальной основе, то есть у всех трех компаний их линейные предприятия (депо) расположены по всей стране. Это должно позволить организовать конкурентный рынок по ремонту вагонов. При этом на долю ВРК-1, 2 и 3 приходится около 70% рынка, а остальное – это иные частные предприятия. Начальник ЦДРВ Н.А. Бочкарев, непосредственно готовивший эту реструктуризацию, прокомментировал ее так: «Утвержденный вариант создания трех дочерних обществ является оптимальным и отвечает требованию развития конкуренции на конкретном товарном рынке. Появятся три новых, практически равноценных участника, ни один из которых не сможет занимать доминирующего положения. Это будет способствовать снижению степени монополизации рынка, создаст необходимые условия для развития конкуренции». [43]

   Также на третьем этапе реформирования важнейшее значение имела реструктуризация внутри монопольного сегмента холдинга ОАО «РЖД». Данные преобразования проводились в соответствии с такими документами, как Концепция системы управления компании холдингового типа, образуемой в результате реформирования ОАО «РЖД», и Стратегия развития холдинга «РЖД» на период до 2030 года и основные приоритеты его развития на среднесрочный период до 2015 года.
         Суть мероприятий заключается в организационно-правовом оформлении целого ряда видов хозяйственной деятельности ОАО «РЖД» в монопольном секторе в бизнес-единицы и установлении между ними новых административных и экономических связей. Цель изменений состоит в достижении более эффективной производственной работы на общий результат в условиях рыночной среды.
         Старший вице-президент ОАО «РЖД» В.И. Решетников по этому поводу отмечал: «Вся данная система позволяет создать ситуацию, при которой начальники подразделений являются руководителями самостоятельных хозяйственных единиц и имеют возможность формировать балансы и отвечать за достижение конечных результатов работы по контрольным показателям эффективности. В этом суть изменений. Они, конечно, трудные, болезненные, но это необходимо, иначе мы никогда не выйдем на те параметры эффективности, которые обусловлены сегодняшней обстановкой и экономическими параметрами развития». [44]

   В частности, из хозяйственного комплекса ОАО «РЖД» в вертикально интегрированные структуры в форме филиалов были выделены Центральная дирекция управления движением, Центральная дирекция инфраструктуры, Дирекция тяги, Дирекция по ремонту тягового подвижного состава, Центр фирменного транспортного обслуживания и целый ряд других дирекций. У данных предприятий имеются свои хозяйственные задачи, имущество, бюджеты и т. д.
         При этом дирекции должны работать по принципу заказа ресурсов друг у друга исходя из потребностей спроса. В.Н. Морозов комментировал этот аспект так: «Здесь действует принцип, я бы так сказал, живого заказа и прозрачного учета. ЦФТО заказывает у Дирекции движения столько поездов и перевозки такого качества, сколько востребовал и оплатил пользователь. Соответственно, движенцы закажут столько локомотивов, сколько нужно для таких перевозок. Локомотивщики делают заказ на новую технику и ремонты – и так далее по всем хозяйствам. Так работают все крупные корпорации мира, в том числе и транспортные». [45]
         Крупнейшим из выделяемых функциональных филиалов является Центральная дирекция инфраструктуры с численностью работающих около 270 тыс. человек. В нее вошли такие комплексы, как путевой, электрификации и энергоснабжения, автоматики и телемеханики, часть вагонного хозяйства, управление механизации и некоторые объекты техно­логического и коммунального назначения.  Вице-президент ОАО «РЖД» В.Б. Воробьев пояснял: «Основная цель создаваемой дирекции – это оптимизация издержек, повышение рентабельности перевозочного процесса и уровня безопасности движения».
         Возглавлять ОАО «РЖД» будет Корпоративный центр, который сосредоточится на стратегических и общих управленческих вопросах.  В целом же в результате реструктуризации общий принцип единства вертикальной и горизонтальной структур управления, на котором основывались советские железные дороги, как таковой будет сохранен. В то же время здесь происходит существенная перегруппировка отношений, в ходе которой вертикаль и горизонталь как бы меняются местами. При этом важнейшим вопросом становится  организация четкой координации работы всех подразделений холдинга на региональном уровне. Для этого меняются полномочия начальника дороги, создаются технологические службы во главе с Центром технологической координации, вырабатываются новые регламенты взаимоотношений между дирекциями и их подразделениями и т.д.
         В мае 2011 года исполнилось 10 лет с момента принятия постановления правительства № 384, утвердившего Программу структурной реформы. Подводя промежуточные итоги реформирования в связи с круглой датой, газета «Гудок» дала следующее резюме: «Преобразования были продиктованы необходимостью адаптации железной дороги к рыночной экономике и стали органичной частью общего перехода страны к новой общественной системе. Наряду с этим реформирование обусловливалось и чисто внутренними отраслевыми факторами, главным образом стремлением преодолеть дефицит инвестиций. Этого можно было достичь только на пути использования антизатратных механизмов и рыночного инструментария. Иметь возможность гибко реагировать на спрос и сполна удовлетворять его, зарабатывая достаточно денег для покрытия своих расходов, – в этом заключается главный экономический смысл реформы. Немаловажен и этический аспект: обеспечить условия для реализации такой основополагающей общечеловеческой ценности, как свобода выбора – и для производителя, и для покупателя.  При этом очевидно, что ввиду необходимости использовать для достижения желаемых целей принципиально новые по сравнению с прежней эпохой средства реформа могла добиться успеха, лишь имея институциональный характер, то есть создавая адекватные рынку механизмы взаимодействия людей и предприятий, а не надеясь на то, что достаточно лишь здесь затянуть, там проиндексировать, а еще где-то принять обращение. Поэтому принципиальное значение имели такие меры, как разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности, выделение из монополии конкурентных рынков, обособление бизнес-единиц по видам деятельности, дерегулирование тарифов и др. Сегодня уже хорошо видно, что наибольший приток капиталов наблюдается в тех сегментах, где для этого созданы базовые условия: многообразие форм собственности, свободное ценообразование, конкурентная среда, благоприятная правовая база, целенаправленная государственная политика. И наоборот, там, где экономический инструментарий пока еще недостаточен, по-прежнему наблюдаются дефицит и очередь. За десять лет было сделано очень много, но, как констатировал на январском заседании президиума правительства премьер-министр, далеко не все. Поэтому срок реализации реформы был продлен до 2015 года. Необходимо доводить создание системообразующих элементов принятой модели до конца. Иного пути просто нет». [46]        

   Итак, реформа продолжается, поскольку продолжается сама жизнь. Ведь,  как справедливо подчеркивает В.И. Якунин, «ни  в 2011 году, ни даже в 2015-м преобразование отрасли, ее развитие, в том числе и структурное совершенствование, не заканчиваются. Выполняются одни планы, принимаются другие, происходит адекватное реагирование на новые вызовы времени и т. д. Это постоянный процесс, и, как известно, если он останавливается, то и возникают так называемые периоды застоя, когда проблемы накапливаются, но не решаются».[47]

 

  

В Казахстане

 

   Отправную точку реформы казахстанских железных дорог можно отнести к февралю 1991 года, потому что именно тогда было создано республиканское Министерство транспорта и коммуникаций, а весь железнодорожный имущественный комплекс оставлен в ведении трех магистралей – Целинной, Алма-Атинской и Западно-Казахстанской (в 1997 году они были объединены в РГП «Казахстан темир жолы»). Таким образом были разделены функции государственного регулирования и хозяйственного управления.

Вот как комментировал этот шаг Н.К. Исингарин:  «Как известно, в союзных республиках не было своих Минтрансов. В Казахстане существовало Министерство автомобильного транспорта, но мы решили автотранспорт перевести на корпорацию, а создать Министерство транспорта для координации деятельности всей отрасли. Когда Союз развалился, некоторые казахстанские железнодорожники начали было требовать создания Министерства путей сообщения (как это потом было сделано в России). Я убедил президента Нурсултана Абишевича Назарбаева этого не делать. Мне было очевидно, что для рыночной экономики необходимо разделение функций государст­венного управления и хозяйственной деятельности. И я сказал: раз мы идем в рынок, то давайте сразу же сделаем все наши министерства рыночными. Не будем вмешиваться в хозяйственную работу, а станем только проводить государственную политику. Таким образом, то, что в России на железнодорожном транспорте было проведено в 2003 году, мы сделали еще в 1991-м». [48]

Наряду с этим в марте 1991 года между МПС  СССР и Правительством Казахской ССР было подписано Соглашение по вопросам работы железнодорожного транспорта на территории Казахстана.  В нем были определены участие и ответственность каждой из сторон в основных вопросах функционирования железнодорожного транспорта. На совещании руководителей органов государственного управления транспортом, прошедшем 4–5 сентября 1991 года в Москве, была достигнута договоренность сохранить действующий порядок оперативного управления транспортом на период реорганизации МПС. В ноябре того же года в Алма-Ате на совещании руководителей транспортных ведомств 14 республик была принята Декларация об основных принципах сотрудничества в области транспорта. В документе  закреплялось  обеспечение условий для беспрепятственного  передвижения транспортных средств по всей территории бывшего Союза, сохранение нормативных актов, регулирующих работу ведомств транспорта, установленного порядка международных перевозок и другие.

На рубеже 1999–2000 годов в Казахстане начался промышленный рост, и это потребовало продолжения реформирования отрасли. В конце 90-х были разработаны Концепция развития железнодорожного транспорта на 1999–2003 годы и Программа демонополизации РГП «Казахстан темир жолы». На их основе в июле и августе 1999-го правительство приняло два постановления, которые предусматривали выделение в дочерние акционерные общества и государственные предприятия подразделений, занимавшихся ремонтно-вспомогательной и обеспечивающей деятельностью.

В это время с различной долей государственного участия были созданы такие акционерные общества, как «Ремпуть», «Желдор­строй», «Казгипротранс», «ТрансТелеКом», «Центр транспортного сервиса», «Медицинская служба транспорта» и др. Также были организованы дочерние государственные предприятия «Желдорреммаш», «Ремлокомотив», «Ремвагон» и др. При этом уже была затронута и непосредственно сфера перевозок с созданием ДГП «Казтранссервис» (контейнерные перевозки) и «Пассажирские перевозки».

Началась реструктуризация и в самой госкомпании «Казахстан темир жолы» с формированием государственных предприятий «Инфраструктура», «Локомотив», «Грузовые перевозки». Значение всех этих структурных изменений заключалось прежде всего в формировании раздельных балансов по видам деятельности. 

В декабре 2001 года в Казахстане был принят закон «О железнодорожном транспорте», имевший рыночный характер. Он закреплял магистральную сеть за государством, однако разрешал иметь в частной собственности другие железнодорожные пути и объекты инфраструктуры, а также подвижной состав. Закон разграничил деятельность железнодорожного транспорта на монопольный, монопольно-конкурентный и конкурентный секторы. При этом было предусмотрено формирование национальной железнодорожной компании, деятельность которой охватывает первый и часть второго сегментов. За данной госструктурой закреплялись следую­щие функции: содержание магистральной железнодорожной сети, дея­тельность оператора магистральной сети (управление перевозочным процессом и оказание услуг инфраструктуры), перевозочная деятельность.

Наряду с этим предусматривалось и наличие независимых перевозчиков, пользующихся услугами магистральной сети на равных условиях и конкурирующих друг с другом. Таким образом, закон официально признавал как необходимость государственного регулирования на железнодорожном транспорте, так и развитие конкурент­ной среды непосредственно в сфере перевозок. В 2004 году в законодательство были внесены изменения и дополнения, в частности даны разъяснения по таким субъектам рынка перевозочных услуг, как национальный перевозчик, оператор вагонов (контейнеров), оператор локомотивной тяги, участник перевозочного процесса, экспедитор.

Также в 2001 году было принято По­становление Правительства РК № 756, утвердившее Программу реструктуризации железнодорожного транспорта Республики Казахстан на 2001–2005 годы. В ходе ее реализации 27 апреля 2002 года было учреждено принадлежащее государству ЗАО «Национальная компания «Казахстан темир жолы». В 2003-м на базе его локомотивного парка было образовано АО «Локомотив», предоставляющее услуги локомотивной тяги. В том же году создали акционерное общество «Казжелдор­транс» (с февраля 2007-го переименовано в «Казтемиртранс»), 100% акций которого принадлежало ЗАО «НК «Казахстан темир жолы». Ему передали практически весь инвентарный парк вагонов в количестве 60 тыс. единиц (работающих 46 тыс.). При этом предполагалось, что в дальнейшем новая компания станет национальным перевозчиком. До этого же времени им останется «Казахстан темир жолы», а «Казжелдортранс» будет работать как оператор вагонов, обеспечивая около 70% общего объема перевозок.  

   Кроме того, было создано акцио­нерное общество «Пассажирские пере­возки» и акционированы все дочерние государственные компании, занятые во вспомогательной и обеспечивающей деятельности.

В это же время стал активно развиваться институт частных операторов подвижного состава. В 2002 году Агентством по регулированию естест­венных монополий в тарифе на перевозку была выделена вагонная составляющая. В дальнейшем получила развитие и работа по формированию грузового тарифа с выделением в нем других составляющих – инфраструктурной, локомотивной и платой за организацию грузовой работы. Идеология предусматривала сохранение государственного регулирования на инфраструктурную часть и, по мере создания соответствующих условий, дерегулирование других частей.

Предоставление операторских тарифных скидок дало возможность развивать перевозки в приватном подвижном составе, численность которых в 2006 году достигла 30 тыс. единиц с долей в общей работе 31%. В 2007 году собственный вагонный парк имели 180 компаний, у 40 из них он насчитывал более 200 единиц. В 2004-м была создана Казахстанская ассоциация перевозчиков и операторов вагонов (контейнеров). Возглавивший ее Н.К. Исингарин отмечал, что КазАПО «была образована прежде всего для содейст­вия развитию конкуренции в сфере перевозок грузов на железнодорожном транспорте». В 2007 году в нее входило около 20 крупных компаний.

В 2004 году была принята новая Программа реструктуризации железнодорожного транспорта, предусматривающая, в частности, создание конкурентного рынка перевозчиков, финансовое разделение оператора магистральной сети и национального перевозчика, продажу пакетов акций дочерних компаний. В том же году власти официально объявили о создании «первых независимых перевозчиков на базе крупных предприятий металлургической и угольной отраслей».  

В июне 2006 года акции ЗАО «НК «Казахстан темир жолы» были переданы в холдинг «Самрук». Был сформирован новый совет директоров, проведен ряд мероприятий по оптимизации ее финансово-экономической деятельности.

В 2007 году президент ЗАО «НК «Казахстан темир жолы» Е.Д. Атамкулов так оценивал промежуточные итоги реформирования: «В результате реструктуризации основная деятельность была отделена от вспомогательной и обеспечивающие предприятия перешли в конкурентный рынок. Была достигнута главная цель, которую мы ставили, а именно созданы условия для конкуренции в перевозочной деятельности». [49]

В последние годы в Казахстане проводилась методологическая подготовительная работа по формированию  новой конкурентной модели рынка железнодорожных перевозок и реализовывался План реформирования отрасли на 2008–2010 годы. В нем, в частности,  предусмотрена как основополагающая мера для дальнейшего развития преобразований разработка и внедрение документов по раздельному учету затрат по инфраструктурной и перевозочной деятельности. 

Как считают крупнейшие эксперты Казахстана в области транспорта, в перспективе модель организации грузовых перевозок может иметь три основных варианта. Первый предусматривает совмещение в «Казахстан темир жолы» функций инфраструктурной компании и единственного перевозчика. В таком случае будет существовать полноценный или урезанный (при наличии большого количества инвентарного парка) рынок предоставления подвижного состава. Но рынка перевозок здесь нет, а значит, нет и антизатратных механизмов, минимальна экономическая эффективность работы, что требует увеличения государственных расходов.

Второй вариант предполагает, что помимо вертикально интегрированной Национальной компании существуют и независимые, частные перевозчики. Но здесь велики риски дискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре.

По третьему варианту происходит полное вертикальное разделение между инфраструктурой и перевозками.  Если будут действовать и национальный перевозчик, и иные игроки, то первый будет вынужден выполнять все экономически невыгодные социальные перевозки, а частники, наоборот, выгодные, и их доля на рынке скорее всего будет составлять до 15–20% от общего объема. То есть деятельность национального перевозчика должна быть регламентирована и поддерживаться государством.

А вот если грузовые перевозки начнут осуществлять только самостоя­тельные перевозчики, то велики риски, что они откажутся от работы 2/3 станций и 30% объемов грузов ввиду недостаточной способности грузоотправителей платить по рыночным тарифам. То есть здесь тогда потребуются целевые субсидии государства ряду неплатежеспособных грузовладельцев. Но это уже полноценный рынок. И  именно такая модель  заложена в качестве целевой в законе «О железнодорожном транспорте».  

В этой связи, например, Н.К. Исингарин считает, что в переходный период может быть избран в качестве основного первый вариант с использованием преимущественно приватного парка, а инвентарного – только для обеспечения перевозок для государственных нужд. «Именно эта модель в ближайшие два-три года может оказаться приемлемой и для Национальной железно­дорожной компании, и для грузоотправителей, и для всех владельцев и операторов грузовых вагонов. Не секрет, что участники перевозочного процесса признают неизбежным сохранение единого перевозчика, несущего ответственность за всю систему грузовых перевозок. Совершенствование рынка предоставления грузовых вагонов путем создания равных производственно-технологических и экономических условий для всех операторов и владельцев вагонов – задача вполне решаемая», – утверждает эксперт. Но при этом он полагает, что на особых условиях инвентарный парк должен использоваться только для государственных перевозок, а для остальных грузоотправителей цены на использование этих вагонов должны быть аналогичными применяемым для приватных.
         В целом Н.К. Исингарин убежден, что в ближайшие годы необходимо сделать следующее: внедрить полноценный раздельный учет доходов и затрат в Национальной компании и четко определить плату за пользование магистральной сетью,  создать нормативно-правовую базу и провести все подготовительные работы для действия частных перевозчиков, провести реорганизацию АО «Казтемиртранс» для исполнения им в перспективе функций национального перевозчика грузов, реализовать несколько пилотных проектов по осуществлению перевозок частными перевозчиками во внутреннем сообщении. Также потребуется еще раз вернуться к организационно-структурному построению Национальной компании по отношению к национальным перевозчикам. Такая работа, по мнению эксперта, даст возможность перейти к рынку независимых перевозчиков.

 «Представляется, что для перехода к конечной модели – действию самостоятельных перевозчиков – понадобится 6–8 лет работы по различным вариантам первой и второй моделей. При выборе любого варианта должна быть учтена особая роль Национальной железно­дорожной компании в обеспечении деятельности, стратегически важной для государства, его экономики и населения железнодорожной отрасли», – считает первый министр транспорта Казахстана.
         Между тем в рамках «Стратегических направлений развития Акционерного общества «Национальная компания «Казахстан темир жолы» на 2007–2011 годы», в частности, предусматривается:

– дальнейшее реформирование отрасли, направленное на введение конкурентной среды в обеспечивающие и перевозочную деятельность;

– сохранение магистральной железнодорожной сети в собственности АО «НК «КТЖ» как субъекта естественной монополии по предоставлению услуг магистральной железнодорожной сети;

– сохранение статуса Национальной компании и статуса оператора магистральной железнодорожной сети за АО «НК «КТЖ»;

– участие государства в приобретении пассажирских вагонов, а также в строительстве новых железнодорожных линий;

– увеличение объемов субсидирования пассажирских перевозок из государственного бюджета до 100-процентного возмещения затрат на перевозку пассажиров и, как следствие, прекращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых;

– ежегодное установление тарифов на грузовые и пассажирские перевозки на уровне, обеспечивающем покрытие затрат, необходимых для предоставления услуг, и обеспечивающем поступление средств, достаточных для финансирования инвестиционных потребностей отрасли;

   – развитие государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурных проектов железнодорожного транспорта и др.

    То есть реформирование железных дорог в Казахстане будет в ближайшие годы продолжаться с постоянным выбором оптимального варианта сочетания государственного и рыночного регулирования.

 

   В странах Балтии

 

В государствах Прибалтики реформирование железных дорог началось практически сразу после восстановления независимости в 1991 году. При этом Прибалтийская железная дорога официально была ликвидирована 1 января 1992 года. Помимо создания более эффективных транспортных компаний дополнительным стимулом реформирования  железных дорог в данных странах стало их изначальное стремление войти в состав Евросоюза, что требовало проведения преобразований в соответствии с его директивами. Также важной особенностью железных дорог этого региона являлась их большая зависимость от транзита российской нефти и других грузов в местные порты. Это требовало как более гибкого реагирования на нефтяной и иной транзит, так и создания благоприятных условий для  развития внутренних железнодорожных перевозок для нивелирования зависимости от транзитных перевозок.

 Наиболее драматично шло реформирование железнодорожного транспорта в Эстонии. После упразднения Прибалтийской железной дороги на базе ее Эстонского отделения было создано Государственное предприятие «Эстонская железная дорога». В 1997 году была принята программа его реструктуризации, и в августе того же года компания была преобразована в Акционерное общество Eesti Raudtee. Далее начался процесс создания специализированных подразделений по видам деятельности, с выводом в первую очередь социальной и непрофильной сферы, а затем и тех видов бизнеса, которые непосредственно связаны с перевозками. 

Часть инфраструктуры, которая почти не использовалась для перевозки грузов, была передана вновь образованной пассажирской компании «Юго-Восточная железная дорога», которая затем была приватизирована. Кроме того была выделена и также приватизирована пассажирская междугородная компания EVR Express, осуществляющая перевозки в Москву и Санкт-Петербург. Ей передали вагоны и здание железнодорожной станции Таллин. Также была образована Электрическая пассажирская компания как оператор пригородных перевозок, работающий с государственными субсидиями.

В самом  АО Eesti Raudtee в рамках одной компании ввели раздельный учет доходов и расходов по инфраструктурному и перевозочному видам деятельности, то есть она была оставлена как вертикально интегрированная компания с созданием дирекций.

Для регулирования хозяйственной деятельности по предоставлению услуг инфраструктуры была создана Государственная железнодорожная инспекция, определявшая, в частности, инфраструктурные тарифы и распределявшая провозные мощности между перевозчиками. При этом пассажирские перевозки были освобождены от уплаты постоянной составляющей инфраструктурных расходов, то есть дотировались из грузовых.

При этом в 1999 году был принят Закон о железных дорогах с учетом соответствующих директив Евросоюза, а в 2003 году – новый закон, который предусматривал полное открытие рынка перевозок для частных компаний. В результате упростилась процедура получения лицензии на грузовые перевозки. Нефтяные и угольные маршруты стали полностью обеспечиваться российскими операторами подвижного состава (получившими статус эстонских перевозчиков), а повагонные отправки (разносортица) остались у  АО Eesti Raudtee как у публичного перевозчика. В соответствии с законодательством он был обязан принимать все заявки, а независимые частные перевозчики – нет. В рамках купленной «нитки» графика они были свободны делать то, что считают нужным.

В части планов по приватизации в основной деятельности первоначально предполагалось, что в дальнейшем в частные руки будут переданы лишь перевозки, а инфраструктура останется в руках государства. Но затем намерения правительства изменились, и в апреле 2000 года было объявлено о продаже  66% акций  АО Eesti Raudtee, которые были в 2001 году приобретены стратегическими инвесторами, в частности международной компанией Baltic Rail Services (BRS), возглавляемой американцами. При этом инфраструктура и грузовые перевозки  остались в составе приватизированного вертикально интегрированного АО Eesti Raudtee, а частным перевозочным компаниям был предоставлен недискриминационный доступ к инфраструктуре.

Новые собственники АО Eesti Raudtee начали проводить оптимизацию финансово-экономической деятельности, обновление парка тягового состава посредством замены его на американские тепловозы, приступили к реализации инвестиционных программ.  Бывший министр транспорта Эстонии, а затем директор по развитию АО Eesti Raudtee Р. Варе впоследствии этот процесс оценивал так: «За 4 года они провели реорганизацию, реструктуризацию, драматически уменьшили количество работников, как это обычно делается. Но продуктивность работы, если пересчитать тонно-километры на число работников, очень повысилась». При этом Р. Варе признавал, что каких-либо проявлений социальной напряженности среди сокращаемых железнодорожников это не вызвало: «Мы все социальные проблемы решили сразу. Работники рассосались по структурам, которые работают в связке с железной дорогой, все нашли места, никакой проблемы не было. В самом начале приватизации была программа переобучения. Но она длилась не дольше 1,5 года, к этому времени все уже были пристроены. А вот в Польше, например, государственные железнодорожные компании реально являются социально, а не бизнес-ориентированными. У них до сих пор 100 тыс. работников, а нужно максимум 20 тыс. Но уволить лишних при наличии сильных профсоюзов немыслимо. И вот «Польские железные дороги» сидят в болоте, потому что у них очень высокие расходы, а эффективность низкая. И им все равно доплачивают из госбюджета. Хотя думаю, что по своей географии и технической оснащенности они всегда могли бы работать с прибылью, если бы у них не было такой социальной составляющей».

  Однако отношения между правительством Эстонии и приватизированным АО Eesti Raudtee  начали быстро портиться. Ввиду предоставления дополнительных объемов перевозок частным перевозчикам доходы АО Eesti Raudtee  снизились. Это вызвало необходимость пересмотра инвестиционных программ. Начались тяжбы. Возникли споры между компанией и правительством по поводу софинансирования  объектов инфраструктуры. Также не был решен вопрос получения средств из фондов Евросоюза, поскольку они не могли выделяться частным компаниям. Вокруг деятельности частной железной дороги возникло много спекуляций. Практически общество требовало от нее низких тарифов на перевозку пассажиров и грузов и высоких инвестиций в развитие инфраструктуры.

Генеральный директор Департамента железных дорог Эстонии О. Эпнер, выражая позицию государства, в конце 2003 года, в частности, заявлял: «Для того чтобы сегодня понять тарифную политику Эстонии, необходимо вернуться в 1992 год, когда было подписано Соглашение между Эстонским государством и Российской Федерацией по регулированию вопросов транспортного (в том числе и железнодорожного) сотрудничества. В этом Соглашении наша страна уполномочила выступать от своего имени акционерное общество «Эстонская железная дорога», сто процентов акций которого принадлежали государству. Несмотря на то что с тех пор уже минуло почти 12 лет и внутри страны произошло немало изменений, связанных с масштабным приходом частного капитала в экономику Эстонии, с юридической точки зрения данная ситуация осталась неизменной. К положительному аспекту этого вопроса можно отнести то, что государственные органы управления видят и высоко ценят тот опыт, который накоплен за эти годы работы ОАО Eesti Raudtee на рынке железнодорожных перевозок, в том числе и в части выстраивания взаимоотношений с Россией. С другой стороны (и это отрицательный момент), в железнодорожном секторе нашей страны, который составляет примерно два процента от СКП, сегодня работает более ста частных предприятий, крупнейшим из которых является АО «Эстонская железная дорога» – и как владелец инфраструктуры, и как перевозчик грузов. Таким образом, мы сталкиваемся с необычайной ситуацией, когда некое юридическое лицо, субъект, а точнее одна частная транспортная компания регулирует тарифообразование для всего сектора. На сегодняшний момент, если мы говорим о развитии конкуренции и создании равноправных условий для всех участников рынка, департамент считает данную ситуацию недопустимой. Налицо явный конфликт интересов». [50]
         Для снятия социальной напряженности в обществе и в целях возвращения железной дороги как инструмента макроэкономического регулирования в апреле 2006 года правительство приняло решение о расторжении заключенного с BRS договора о приватизации и в январе 2007 года государство выкупило у BRS 66% акций компании, в результате чего вновь стало единственным собственником железной дороги.  В результате правительство получило хорошо функционирующее предприятие, работающее гораздо эффективнее, чем до приватизации.

Один из акционеров BRS, председатель совета директоров Railroad Development Corporation Генри Познер III (США), после реприватизации Эстонской железной дороги прокомментировал журналу «РЖД-Партнер» ситуацию следующим образом: «Мы потратили на инфраструктуру больше, чем было запланировано, и полагаем, что сейчас она по большинству показателей находится в лучшем состоянии, чем до приватизации. По сравнению с государством BRS добилась такой эффективности, которая позволила вкладывать средства с меньшими издержками, но с большей отдачей. Один из заметных результатов нашей программы – высокоскоростное пассажирское железнодорожное сообщение между Таллином и Тарту. Мы инвестировали в работы по улучшению состояния пути и содержанию инфраструктуры. Также на 75% нам удалось сократить число травм, связанных с железной дорогой. Еще одним достижением в области безо­пасности движения стало сокращение аварий на железнодорожных переездах, несмотря на постоянное увеличение количества автомобилей и поездов».
         При этом, говоря о причинах разногласий компании с кабинетом министров, бизнесмен, в частности, сказал: «Основным фактором стала смена правительства Эстонии, при котором ЭЖД была приватизирована. Новый кабинет попытался сделать железнодорожные услуги доступными, причем по ценам, которые не покрывают издержек. В частности, наибольшей проблемой для ЭЖД стала меньшая, чем ранее, плата за доступ к железнодорожной инфраструктуре». Также Генри Познер III привел конкретные данные о росте объемов перевозок, диверсификации номенклатуры грузов, улучшении качества услуг, новом уровне взаимодействия с портами и др. 
         В 2008 году правительство приняло решение о разделении АО Eesti Raudtee на две дочерние компании: АО EVR Infra с акционерным капиталом в 8,98 млн долларов и АО EVR Cargo с акционерным капиталом в 0,9 млн долларов (доля последнего на рынке грузовых железнодорожных перевозок составляет около 44%).  В целом сегодня железнодорожный транспорт работает устойчиво, удовлетворяет спрос на перевозки  и развивается в соответствии с потребностями рынка.

   При этом за период реорганизации железнодорожной отрасли количество персонала сократилось более чем в три раза, но вместе с повышением производительности труда заработная плата выросла в пять раз.

В других странах Балтии направление реформирования шло также по сценариям Евросоюза. В конце 1991 года в Риге было образовано государственное акционерное общество концерн «Латвийская железная дорога» (Latvijas dzelzceļš, LDz). Уже с этого времени предприятие начало работу как рыночная компания, конкурирующая с другими видами транспорта.

В 1999 году в связи с ростом экономики и железнодорожных перевозок начался процесс реструктуризации LDz, который проходил в несколько этапов. Подготовка выделения бизнесов из материнской компании проходила в сотрудничестве с аудиторской фирмой ООО Ernst&Young Baltic.  

В июле 2007 года вступил в действие Договор о реорганизации, в результате которого из состава LDz были выделены независимые дочерние общества, в частности ООО «ЛДз Карго» (грузовые перевозки и логистика), ООО «ЛДз Инфраструктура» (строительство железнодорожных путей и ремонт, услуги рельсосварочного центра), ООО «ЛДз Ритошайс саставс» (ремонт локомотивов и грузовых вагонов), AО «Пасажиеру вилциенс» (внутренние пассажирские перевозки), АО «Старптаутиские пасажиеру парвадаюми» (перевозки пассажиров в международном сообщении), АО «Вагону ремонта центрс Засулаукс» (ремонт электро- и дизельных вагонов для внутренних пассажирских перевозок) и ООО «ЛДз Апсардзе» (охрана железнодорожных объектов и грузов).

Итоги реструктуризации Латвийской железной дороги председатель правления Latvijas dzelzcels У. Магонис прокомментировал следующим образом: «2007 год был заключительным годом реструктуризации LDz. 5 июля в Регистре предприятий Латвийской Республики были зарегистрированы последние изменения, отражающие образование концерна – государственного акционерного общества Latvijas dzelzcels с управляющим материнским предприятием и семью дочерними компаниями. Можно сказать, что с завершением реструктуризации железнодорожная отрасль Латвии была приведена в соответствие требованиям директив Европейского союза благодаря разделению направлений бизнес-деятельности и полной либерализации рынка перевозок. Таким образом, осуществлять перевозки на конкурентной основе может любой оператор, если, конечно, он выполнил требования латвийского законодательства. При этом отделение перевозочной функции от функций управляющего инфраструктурой является самым существенным требованием Европейского союза для железнодорожной отрасли. Собственно, с этой целью в 1999 году и была начата реструктуризация LDz, успешно завершившаяся в 2007-м». [51]

   При этом У. Магонис не исключил, что какие-то перемены структурного характера еще вполне могут быть, поскольку жизнь не стоит на месте и нужно реагировать на изменения, чтобы сохранить конкурентоспособность концерна. Так, например, ООО «ЛДз Карго» создало дочернее предприятие по экспедированию грузов и логистике. В будущем возможны и другие подобные шаги, как и изменения акционеров созданных компаний. Например, если сначала
контрольным пакетом акций АО «Вагону ремонта центрс Засулаукс» владела LDz, то затем его акционерами стали АО «Пасажиеру вилциенс» (51%) и АО «Рижский вагоностроительный завод» (49%). Это было сделано для обеспечения долгосрочного и качественного содержания тягового состава компании, а также с целью постепенной модернизации нынешнего технологического оборудования.

В Литве 1 января 1992 года было образовано государственное предприятие АО «Литовские железные дороги» (Lietuvos Geležinkeliai, LG). В 1994 году правительство Литовской Республики утвердило национальную программу по развитию транспорта до 2010 года, где одной из важнейших задач стала интеграция в европейскую транспортную сеть и рынок транзитных услуг. 18 июля 1995 года предприятие было реорганизовано в акционерное общество специального назначения АО «Литовские железные дороги».

В 1999 году начался процесс приватизации компании. В соответствии с законом об акционерных обществах специального назначения на первом этапе предусматривалось приватизировать 30% имущества акционерного общества Lietuvos gelezinkeliai. В частности, был приватизирован ряд активов грузового сектора, а пассажирские перевозки в силу своей убыточности в целом остались в государственной собственности. При этом все-таки  часть сегментов и здесь была передана в частные руки, а государственные дотации сократились. 

   В 2003 году правительство вернулось к рассмотрению вопросов дальнейшего реформирования. Были приняты закон «О реформе» и новая редакция Кодекса железнодорожного транспорта. Закон предусматривал два этапа: на первом – подготовительные мероприятия для разделения двух основных видов деятельности (инфраструктуры и перевозок), на втором – создание отдельного предприятия, управляющего инфраструктурой.
         1 мая 2004 года было учреждено Управление имущества инфраструктуры с отдельным балансом. В январе 2005 года приняли первый Устав сети общественной железной дороги. В дальнейшем АО «Литовские железные дороги» было разделено на три дирекции: по управлению инфраструктурой, по перевозке грузов и по пассажирским перевозкам. 

   В ходе реформирования министр сообщений Литвы З. Балчитис, в частности, отмечал: «Реформа по либерализации железнодорожного транспорта – вопрос очень сложный. Подтверждением тому является всем известный факт, что в мире трудно найти пример для безусловного подражания. Всюду при реформировании возникают проблемы и даже тупики. Основная сложность данных преобразований состоит в том, как сделать эффективной такую социальную сферу, как пассажирский транспорт. В сегодняшней ситуации он убыточный, издержки «Литовские железные дороги» компенсируют из прибыли своих грузоперевозок. В странах Европейского союза вышеназванные издержки покрывают бюджеты самоуправлений, а у нас в Литве эту ношу придется брать госбюджету из общего котла. Как найти средства для финансирования пассажирского транспорта, какими могут быть модели этого механизма – вот вопросы, над которыми мы сейчас работаем».  

   Об общей идеологии реформы З. Балчитис говорил так: «Акционерное общество Lietuvos gelezinkeliai становится управляющим общественной инфраструктурой: оно будет распределять мощности, утверждать графики движения и величину сборов за использование этой инфраструктуры. В дальнейшем рассмотрение досудебных споров перейдет к Государственной инспекции. Таким образом, по схеме реформы общественная инфраструктура остается в руках государства, а перевозки станут сферой частного бизнеса. Думаем, что это оптимальный вариант, который позволит сочетать интересы общества и бизнеса, а также обеспечит финансовую стабильность всего железнодорожного сектора». [52]