Беседовал Андрей Гурьев
О проведении структурных реформ, о
рынках и естественных монополиях, а также о российской бюрократии наша беседа с
председателем комитета по промышленной политике Совета Федерации Федерального
Собрания России ВАЛЕНТИНОМ ЗАВАДНИКОВЫМ.
Они архаичны
- Валентин
Георгиевич, распространена точка зрения, что Совет Федерации не играет сегодня
той роли в жизни страны, в частности при проведении экономической политики,
которая должна бы быть присуща верхней палате парламента. Следовательно,
назрела необходимость реформирования самого этого органа. Вы согласны с этим?
- Рано или
поздно должен поменяться принцип формирования Совета Федерации. Сенаторы должны
избираться гражданами той территории, которую они представляют. Для меня это
аксиома. Можно ли их выбирать уже сегодня? С моей точки зрения, можно. Если
Президенту в части назначения губернаторов не помешало то, что в Конституции у
нас заложена все-таки иная модель, то, я думаю, с таким же успехом и даже с
меньшими проблемами можно, не нарушая дух основного закона страны, сенаторов
выбирать. Ничего другого не надо, поскольку у палаты достаточно полномочий. В
целом же дело в том, что у нас в государстве убогая властная модель, да и сами
представления о ней. Они архаичны.
- А как Вы
относитесь к той экономической политике, которую проводит руководство страны?
- В принципе у
нас достаточно много рыночной риторики. Но если анализировать действия, то мы
обнаружим очень много "совкового" инструментария. Нельзя
экономическую рыночную политику проводить советскими методами.
- Что Вы
конкретно имеете в виду?
- Все. Мы строим рынок, его не строя. А там, где мы его все-таки формируем, то
создаем такие ограничения, что рынок эффективно работать не может. А потом мы
говорим: "Вот видите! Никакая "невидимая рука" тут не
работает!" Что такое реформа? Это некие изменения принципов, например в
хозяйственной деятельности. Что сегодня делает Правительство? Оно стерилизует
денежную массу в целях сдерживания инфляции. Это - вещь сама по себе правильная
и понятная. Однако при этом реально не проводятся структурные преобразования, а
если где-то и делаются попытки их осуществлять, то почему-то в соответствии с
различающимися принципами. Но прин-ципы
организации конкуренции и рынка - одни и те же для электроэнергетики,
транспорта, нефтедобычи, товаров народного потребления и так далее.
- Какие бы
Вы предприняли сейчас шаги, если бы рычаги экономической политики находились
лично у Вас. Не знаю, какую роль Вам уготовить - Грефа,
Фрадкова или еще кого-то.
- Мне не нужна
роль ни того, ни другого. Задача государства в экономике состоит в том, чтобы
создавать условия для возникновения рынков, где это только возможно. Там, где
рынков сегодня нет, их нужно формировать и менять механизмы ценообразования, то
есть уходить от ценового регулирования. Вот, собственно говоря, и все.
Государство не может устанавливать цены - это не его роль. При этом оно может и
должно применять насилие, но только в сфере безопасности граждан в широком
понимании: непосредственная охрана жизни и собственности, экология,
здравоохранение, образование и т.д. Вот чем должно заниматься государство. В сфере
же бизнеса ему надлежит задавать для последнего разного плана стандарты - отношенческие, технологические, производственные,
требования безопасности к товарам и услугам и др. Это необходимо делать
достаточно жестко. А у нас исполнительная власть, как ни странно, все делает с
точностью до наоборот. Никакие стандарты деятельности
она не задает. Два с половиной года назад приняли Закон "О техническом
регулировании". Знаете, сколько с тех пор утвердили стандартов или
технических регламентов? Один. А если говорить о том, что делается с точки
зрения создания рынков, то мы видим, что тут государство занимается тем, что
рынки сужает.
Естественные монополии - неестественны
- В 1997
году вышел Указ Президента РФ "Об основных положениях структурной реформы
в сферах естественных монополий". Вы считаете, что с того времени для
проведения структурных реформ сделано очень мало?
- Ну, мы
как-то пытаемся "возюкаться" с
электроэнергетикой, которую можно отнести к той сфере, где реально хоть что-то
все-таки делается. Но и то, динамика реформы падает, а не разгоняется. То есть
рынок есть, он создан. Но мы никак не перейдем на его новую модель, которая
была бы более честной, стала бы уже в большей степени именно рынком, а не игрой
в него. Правда, сейчас Правительство после полуторагодовых
размышлений сказало, что давайте, попробуем перейти, то есть предложите модель,
а мы к ней как-то отнесемся. А во всех других сферах - там ничего нет.
Называть, например, ситуацию на железнодорожном транспорте проведением реформы
можно лишь условно. Там отделили государственное регулирование от хозяйственной
деятельности - и ничего больше.
- К
железной дороге мы еще вернемся, а сейчас замечу, что Вы, как видно, с
некоторой иронией относитесь к классическим моделям дирижистской
или, как у нас чаще называют, регулируемой рыночной экономики?
- Это - игра в
сегодняшний день, причем в интересах правящего класса - бюрократии. С точки
зрения благосостояния граждан, общества и развития страны в целом - это путь в никуда. Это осознанная (подчеркиваю) позиция бюрократии и ее действия в собственных интересах.
- Вы
поддерживаете взгляды тех экономистов, которые считают, что понятие
"регулируемая государством экономика" было свойственно
для Европы 1880-1970-х годов и этот период закончился? В естественных
монополиях, за исключением РАО "ЕЭС России", наоборот считают, что
это - современное слово экономической науки.
- Государство
должно регулировать хозяйственные отношения, но это касается двух вещей.
Во-первых, как я уже сказал, - безопасности жизни и собственности граждан.
Во-вторых, речь идет о рыночных методах экономического регулирования на предмет
достижения максимальной конкуренции на всех возможных рынках. Вот, что
требуется от государства. Причем оно не должно действовать путем установления
цен, квот или допуска к трубе и так далее. Это не то. Вот такое регулирование -
неправильное.
- То есть
Вы считаете, что надо дерегулировать рынок и электро-энергии, и газа, и железнодорожных
перевозок...
- Их
бессмысленно перечислять. Все рынки! Нужно везде, где только можно, вводить
рыночные условия. Причем и в том, что мы называем социальной сферой.
- Но ведь
не зря же применяют термин "естественные монополии", подразумевая,
что там в целом ряде больших сегментов
"естественно" нельзя создать конкуренцию и свободное ценообразование?
- Я вот Вам
подарю книжку, рекомендую: "Антитраст против
конкуренции". Автор - американский экономист Доминик
Арментано. Мне довелось возглавлять редакционный
совет и написать предисловие к русскому изданию. В книге анализируется практика
применения в США антимонопольного законодательства. Автор приходит к
феноменальному для нас выводу. Применение государством казалось бы столь необходимого для поддержания рыночных условий и
конкуренции антимонопольного регулирования приводит на самом деле к подавлению
механизмов рынка и способно затормозить развитие эффективности производства.
Вот что такое государственное регулирование и вот что можно сказать
относительно, как вы говорите, современного слова экономической науки. Что же касается
понятия "естественные монополии", то это - конструкция юридически
придуманная. Научная мысль в результате экономического развития выяснила, что,
грубо говоря, процесс идет по двум направлениям. Раньше для сложных сетевых
образований не могли установить точным образом рыночную цену в каждой
конкретной точке сети. Поэтому всю модель называли монопольной, и эту цену
устанавливал дядя исходя из совсем нерыночных соображений. Теперь же технологии
развились настолько, что такую цену определять стало возможным и это перестало
быть монополией с этой точки зрения. А параллельный процесс показал, что
антимонопольное законодательство собственно фиксирует, консервирует ситуацию и
позволяет монополиям жить не тужить, не пуская на
рынок новых участников. Поэтому антимонопольное законодательство есть некоторая
условность достаточно ограниченного промежутка времени. В долгосрочной
перспективе оно несет негативные действия для развития экономики. Строго
говоря, конструкция "естественные монополии" - неестественна.
Не верю!
- Не хотите
ли Вы сказать, что можно и монополии оставить в покое, и тарифы дерегулировать?
- Давайте не
будем смешивать кресты католические и кресты металлические... Есть два вопроса:
кому это принадлежит и как там определяется цена? Если тариф образуется
посредством рыночного механизма исходя из соотношения спроса и предложения, то
в прин-ципе не играет
никакого значения, кому эта вся система или ее куски принадлежат. Просто раньше
не могли определить адекватно цену. Сейчас - можем.
- Но
процесс дерегулирования тарифов должен идти
параллельно с процессом реструктуризации естественных монополий, то есть
демонополизацией в организационном смысле?
- Разумеется,
а иначе у вас механизмы рынка не будут работать или будут, но медленнее, менее
эффективно. Условно говоря, можно сохранить то же РАО "ЕЭС России" -
и тогда возникнут новые независимые станции, только этот процесс по времени окажется более растянут. При этом РАО не сможет
удовлетворить ситуацию с энергоснабжением страны, и будут кризисы. Для их предупреждения
нужно сегодня декомпозировать ситуацию. Новое все равно возникнет, но старое,
оставаясь в прежнем виде, будет естественным образом сопротивляться и влиять на
те или иные ситуации на рынке. Поэтому оргреформа
является следствием построения рынка и вытекает из его модели. Причем в любой
области.
- А почему,
по Вашему мнению, темпы реформы электроэнергетики затухают, несмотря на усилия
Чубайса, который, наверное, остался единственный в стране, кто упорно сам себя
хочет реформировать?
- Чубайс - не
энергетик, а общественный деятель, который хотел бы довести до конца начатое им
дело превращения важной инфраструктурной монополии в нормально работающую по
рыночным принципам отрасль. А причин затухания темпов две. Общество в целом и прежде всего люди, которые сейчас находятся у власти, не
верят в рыночные механизмы. Не - ве
- рят! При этом они видят негативный опыт, который у
нас есть в смысле построения рынка, но не хотят признать, что построен-то он
был неправильно. Государство его пыталось регулировать нерыночными методами, и
именно поэтому у этого рынка есть проблемы. Второе - это фактор необходимости
принятия на себя теми или иными чиновниками ответственности за последствия,
которые возникают при преобразованиях. Это объективные причины. Есть и субъективные. Как только бюрократия создает рынки, она
теряет ресурсы прямого воздействия на бизнес с потерей для себя коммерческого
интереса. Ну и почему после этого чиновник должен заниматься рыночным
строительством? Ведь рынок - это такой механизм, при котором выигрывает
общество, большое количество граждан и при этом - все понемножку. А нерынок - это когда весь этот плюс забирает группа либо
собственников, либо чиновников. В нашей стране, в которой пытаются построить
госкапитализм или, как Вы сказали, дирижизм - это,
собственно говоря, и есть прибыль бюрократии, которую она извлекает в той или
иной форме. А реформа заключается в том, чтобы забрать эти деньги у бюрократов
и отдать всем гражданам.
Не обсуждалась, не проговаривалась, не строится
- Хотелось
бы поподробнее поговорить о реформе железнодорожного транспорта. Когда в 2001
году принималась Программа реформы, предлагались разные варианты,
подготовленные МПС, Минэкономразвития и МАПом.
Считается, что после работы привлеченных Министерством путей сообщения
консультантов был принят проект компромиссный, но все-таки явно более в пользу
железнодорожного ведомства. Вы тоже оцениваете Программу как чрезмерно
консервативную с точки зрения построения рыночной модели?
- Конечно.
Более того, я думаю, что даже и Программа реформирования электроэнергетики,
которая сегодня реализуется, является консервативной. Потому что все-таки мы
все говорим больше про "разделить", при этом
забывая, что делать-то это нужно лишь под соз-даваемую
модель рынка. Когда я начинаю сегодня разговаривать с кем угодно о том, что
нужно сначала понять, как будет устроен рынок транспортных услуг на железной
дороге, как будет осуществляться ценообразование в инфраструктуре, в сегментах
и так далее, то слышу в ответ: нужно вот это отделить, вот это обособить. А я
все говорю, что для отделения одного от другого нужно непременно понимать, как
будут устроены рынки. Вот этого-то Программа структурной реформы на
железнодорожном транспорте и не предусматривает. Она зиждется на том, что нужно
что-то выделять, а как будут работать рыночные механизмы - не говорит.
Заместитель руководителя ФАС Анатолий Голомолзин
сказал, что пора подумать о создании на железной дороге Администратора торговой
системы по типу электроэнергетики. Но АТС - это институция рынка, которая
вызвана моделью хозяйственной деятельности. А хозяйственная модель рынка на
железной дороге не обсуждалась, не проговаривалась и не строится. Все же
остальное - это, извините, "пурга".
- Как Вы
считаете, нужно ли отделять инфраструктурный бизнес от перевозочного?
- Господи, конечно, нужно! Это же разные рынки.
- А почему, по Вашему мнению, такой шаг в Программе был не прописан ясно и
директивно? Ведь эксперты же задумывались об этом, наверное?
- Ну, о чем вы
говорите!? Люди преследовали свои интересы. Если оставить компанию, которая
будет владеть и инфраструктурой, и подвижным составом, понятно, что такая
команда будет всегда обыгрывать всех, кто инфраструктурой не владеет. Это
классика. Извините, но это даже неинтересно обсуждать. И тем людям, которые
разработали такую Программу и утвердили ее, тоже все было понятно. Как
говорится, разбирайтесь с интересами.
- Но ведь Греф-то согласился с этой Программой в 2001 году. Наверное,
он увидел, что там есть стремление выделять конкурентные секторы и рынки вокруг
инфраструктуры...
- Я не берусь
судить, почему те или иные решения принимает господин Греф.
Есть принцип минимальной достаточности. Если то, что ты делаешь, уже не
является реформой, то, наверное, и делать это уже не нужно.
- То есть
Ваша общая оценка хода реформы железнодорожного транспорта сводится
к тому, что...
- Мы отделили государственные функции от хозяйственной
дея-тельности. Все. Пока мы дальше не разберемся,
каким образом будут устроены рынки транспортных услуг на железнодорожном
транспорте, все остальное не будет иметь никакого серьезного значения,
поскольку не преследует главную цель - создание максимально конкурентных
отношений в этом сегменте.
- Но часто
говорят, что рынок - это не цель, а сред-ство.
Цель - повышение эффективности работы железных дорог и снижение транспортных
затрат для товаропроизводителя.
- Согласились!
Но рыночный инструмент - самый эффективный для достижения этой цели. Сегодня
рыночная экономика очевидно конкурентоспособнее плановой,
административной. Поэтому если кто-то считает, что использование нерыночных
механизмов эффективнее рыночных - пусть докажет.
- Сейчас
будут вноситься изменения в законодательную базу по железнодорожному
транспорту. Вы готовитесь к этому?
- Да, мы
готовимся, и тут я, так сказать, внутренне тихо улыбаюсь, потому что когда эти
законы принимались (а мы были профильным комитетом по ним), то еще тогда
указали на целый ряд "дырок" в законопроектах. Теперь, спустя три
года, именно в них вносят по-правки.
- Но Вы же
тогда не воспротивились принятию законов?
- Почему не
воспротивились? Мы тогда, если вы помните, образовали согласительную
комиссию...
- По поводу
только одного Закона "Об особенностях управления и распоряжения
имуществом", а три - "проштамповали".
- Потому что
они, с нашей точки зрения, были значительно лучше, чем могли бы быть, и
действительно были изначально. Там хоть что-то получилось.
Они не понимают?
- Валентин
Георгиевич, а Вы не считаете, что реформа железнодорожного транспорта вообще
идет с большим опозданием по сравнению с общим процессом приватизации и
перехода к рыночным отношениям?
- Понятно, что
у власти есть и объективные, и субъективные опасения проведения преобразований
в крупных инфраструктурах. Но для экономики это плохо. Чем раньше начали бы,
тем лучше. Чем медленнее мы это делаем, и особенно сейчас, тем быстрее придется
дей-ствовать потом. И
негативные послед-ствия
более позднего перехода будут сильнее, нежели это было бы сделано своевременно.
- И
все-таки, как, по Вашему мнению, следовало бы сегодня формировать рынки на
железнодорожном транспорте?
- Вы знаете, я
всю свою жизнь занимался построением и устройством рынков - ценных бумаг с их
производными, электроэнергии. А по образованию я - транспортник и понимаю, как
устроены международные рынки разных транспортных услуг. Поэтому у меня есть
свое представление об этом предмете. Начинать нужно с того, чтобы понять -
какой, собственно говоря, на железной дороге есть рынок, что там продается, кто
является заказчиком и поставщиком той или иной услуги. При этом нужно знать:
сколько различных рынков там есть. Потом под каждый из них построить модель:
как появляется цена на трафик по сетевой компоненте; как - тариф на тягу, на
вагон; как образуется цена на эксплуатационные издержки по каждой компоненте -
ремонт инфраструктуры, вагона и т.п. А далее все эти рынки построить на бумаге.
После этого - именно тогда, когда вы их построите, - у вас
и возникнет понимание того, что и куда нужно отделять. А мы сегодня начинаем
что-то обособлять, не построив модели.
- Вы имеете
в виду бизнес-планы?
- Это не
бизнес-план, а модель. Она строится для начала буквально на трех страничках. А
если мы говорим, что давайте отделять и таким образом повышать эффективность, а
относительно рынков понимается, что они как бы будут, но мы потом с ними разберемся,
то это неправильно. Потому что мы потом разберемся и скажем: то, как мы все это
поделили, оказалось неэффективным с точки зрения рынка. (А эффективно лишь с
точки зрения того, кто участвовал в дележке.) Но я вам скажу, что такой
разговор ни один человек на железной дороге не поддерживает. Они просто не
понимают, о чем с ними говорят.
- Как Вы
считаете, почему?
- А Вы
заметьте, что даже в РАО "ЕЭС России" люди, которые идеологически
поддерживают рыночное развитие, не являются профессиональными энергетиками. И
это объективно. Энергетик или железнодорожник понимает в своей профессии, а не
в том, как строятся рынки. Он может быть экспертом в том, как можно этот рынок
тут применить. Но не более.
- Сегодня
вопросы собственности решены на железнодорожном транспорте так, что не
способствуют развитию бизнеса. Сто процентов акций ОАО "РЖД" - у
государства, а подавляющее количество имущества нельзя задействовать в рыночном
обороте. Это нужно менять?
- Это тот
самый "совок", про который я вам говорил. Совершенно не важно - чье
имущество. Важно - как регулируется рынок. Когда говорят, что нечто должно быть
государственное, например, рельсы, светофоры или ремонтные цеха, - это просто в
интересах чиновников.
- А не в
интересах народа "сохранить и не дать растащить"?
- Нет,
конечно! Потому что народ никакой маржи с этого не имеет, а бюрократия - да.
- Как Вы
считаете, замена руководства ОАО "РЖД" повлияет на ход реформы?
- Появление в
руководстве ОАО "РЖД" специалистов не с железной дороги - в любом
случае позитивно. Хорошо, что становится все больше людей, которые могут
поставить под сомнение тезис истинного железнодорожника, что по-другому
железная дорога работать просто не может. Может! Двадцать лет назад в этой
стране казалось полным идиотизмом, что в принципе электросетевой
трафик может продаваться. И что цену продажи можно определить в любой розетке.
Сейчас это возможно.
Рано или поздно...
- Вы все
время говорите, что к транспорту надо относиться как к бизнесу, тогда будет
толк. Но в России геополитические условия всегда подталкивали к обратному. Для бизнеса было невыгодно строить дороги (и
потом их эксплуатировать) во многие пограничные регионы России, а государство
это делало по политическим соображениям. Это - "нерынок"
в чистом виде.
- Наоборот,
геополитические условия еще как способствуют. Только нужно понять, что сначала
бизнес, а потом он как инструмент для всего остального и геополитики в том
числе. А не наоборот. Мы прошли уже ту часть истории, когда транспорт являлся в
целом социаль-ным проектом.
- Но бизнесу у нас по-прежнему невыгодно, за исключением
европейского направления, строить дороги практически никуда: ни на Север, ни на
Дальний Восток, ни в Оля по суше, ни в Поти по морю,
ни в Якутск по железной дороге. На рыночных принципах это сегодня
ничего не окупается, а потому без государства - не строится или, если
построено, - не работает.
- Опять же мы
вернемся к рынку. Невыгодно, потому что государ-ство
устанавливает цену. Как только у вас сам рынок начнет диктовать цены на
транспортные услуги, сразу выяснится - куда выгодно и, значит, есть смысл, а
куда - нет.
- А тогда
многие дороги зарастут травой.
- Но если с позиций социальной политики государству это почему-то надо, то
пусть дотирует эти дороги, а точнее не дороги, а тех, кому они там нужны. А
второе, еще раз говорю, правильная модель - это когда у вас в любой точке цена
возникает объективно на основе спроса и предложения. Любая другая модель
работает с заведомо более низкой эффективностью, а значит и является более
дорогой.
- А если
нет у государства денег на дотации?
- Что значит нет? Деньги-то те же самые, просто они
ходят в разных формах. При этом их извлекают разные люди и используют на другие
цели. Давайте их маршрутизировать по-другому, вот и все. А денег станет,
наоборот, больше, потому что появляется рыночный сигнал, мы начинаем туда
инвестировать свою прибыль, инвестиции приносят новые доходы, появляются новые
услуги и товары и так далее.
- В этой
связи как Вы относитесь к процессу возникновения и использования у нас
инструментов государственно-частного партнерства?
- А вы не
знаете, почему пять лет назад называли "частно-государственное
партнерство", а в последние три года стали говорить наоборот? За границей
именно частно-государственное партнерство. Потому что
опять же бюрократия передергивает ситуацию в своих интересах. ЧГП имеет под
собой следующее. Государство обязано отдать бизнесу в хозяйственной сфере все,
что он попросит и готов делать сам. Но есть сегменты, которые в силу каких-то
обстоятельств для частных компаний не интересны,
потому что доходность на вложенный капитал низкая. Тогда государство для того,
чтобы привлечь бизнес, говорит, что оно готово с ним туда идти и снизить его
риски на вложенный капитал. И вот тогда-то оно и эффективно - это частно-государственное партнерство. Но не так как у нас
сейчас: дескать, бизнес, мы тебя туда пустим, если ты нас в долю возьмешь.
Причем "мы" - это не государство, а чиновники. Притом что Закон о
концессиях хороший, правильный, но подход - не тот. У нас сегодня бюрократия
пытается консолидировать под своим контролем самые
интересные бизнес-проекты, не пуская туда бизнес. Вот
собственно модель, по которой живет страна.
- Бюрократия,
как известно, расцветает тогда, когда "народ безмолвствует". Не
значит ли это, что пока голос широкого бизнеса очень слаб. Инициатива снизу -
слабовата?
- Нет. Она
достаточна, но при этом бюрократия более консолидирована и сплоченна, а бизнес
более разрознен исторически. И это нормально, объективно. Просто процессы идут,
опыт нарабатывается, хотя и не столь динамично, как того требовали бы интересы
страны в целом.
- Вы видите
свет в конце тоннеля?
- Да, конечно.
Рано или поздно экономическая рыночная модель будет существовать на территории
России. Но если это случится достаточно поздно, то это уже может быть не одна
страна, а несколько.
- А есть
кроме Вас еще представители столь же либеральных взглядов во властных
структурах?
- Думаю, что
да.
- Их мало?
- Не сказал
бы.
- Они, по
Вашему мнению, будут востребованы в ближайшее время?
- Жизнь
покажет.
