Андрей Гурьев
Три законопроекта приняты
Государственной Думой, одобрены Советом Федерации и подписаны Президентом РФ. С
четвертым дело обстоит несколько сложнее. Однако в целом процесс
законодательного обеспечения реформы близится к концу. Каковы особенности его
заключительного этапа и предварительные итоги?
Законопроекты ожидает тысяча и одна поправка", - сказал еще на заре
законотворческого движения реформы депутат Государственной Думы, член комитета
по энергетике, транспорту и связи Виталий Предыбайлов.
Сегодня ясно, что многоопытный бывший начальник железной дороги порядок цифр
определил верно. Законопроекты "ожидали" более 1600 поправок, из
которых были приняты более 700. Основную часть этой впечатляющей работы провела
между первым (концептуальным) и вторым (основным) чтениями законопроектов межфракционная рабочая группа, куда входили 21 депутат и 4
представителя министерств, а также эксперты - в том числе и от заинтересованных
общественных организаций. В то же время решалось все, разумеется, на пленарных
чтениях законопроектов, которых всего было три.
Председатель комитета Владимир Катренко
охарактеризовал деятельность по внесению поправок как "прохождение между
Сциллой и Харибдой, то есть необходимостью сохранения, с одной стороны,
государственного контроля над работой отрасли, а с другой - развития
конкуренции".
ЧУВСТВУЮ: "ЛЕВЕЮ"!
К законопроекту "Об особенностях управления и распоряжения имуществом
железнодорожного транспорта" всего было предложено внести 192 поправки, из
которых прошли 79. По словам представлявшего позицию профильного комитета В.Предыбайлова, они касались в основном порядка
приватизации имущества железнодорожного транспорта, внесения его в уставный
капитал ОАО "РЖД" и особенностей его функционирования.
При этом основным мотивом при выработке позиции "левых" и
"центристов" Думы выступал тезис об обеспечении целостности системы
железнодорожного транспорта и сохранении государственного контроля
за его деятельностью. "Правых" больше заботили вопросы
развития рыночных основ в функционировании будущей компании и экономическая
эффективность работы отрасли.
В результате дебатов в межфракционной рабочей группе
"государственники" все же чаще брали верх над "либералами",
и до второго чтения законопроект дошел значительно "полевев". В
частности в нем был расширен перечень ограниченного в обороте имущества
компании, включены положения об обязательности ежегодного аудита единого
хозяйствующего субъекта и его ежегодной финансово-хозяйственной отчетности
перед Государственной Думой. Также положительно решен очень дискуссионный
вопрос по внесению в уставный капитал объектов социальной сферы и предоставлены
гарантии работникам ликвидируемых организаций. Наряду с этим в законопроекте
появились дополнительные нормы по защите прав кредиторов предприятий,
вливающихся в ОАО "РЖД".
ЗЕМЛЯ И ВОЛЯ
Однако самым острым и без преувеличения драматичным аспектом
рассмотрения законопроекта стал вопрос по внесению в уставный капитал ОАО
"РЖД" земель федерального железнодорожного транспорта. Первоначальный
вариант предполагал обязательное внесение этих земельных участков в уставный
капитал компании, но с выведением из оборота тех из них, на которых располагаются
магистральные пути с искусственными сооружениями, а также объекты оборонного
значения. Такой вариант был признан его авторами соответствующим
законодательству России, исходя прежде всего из
положений статьи 27 "Земельного Кодекса РФ" и статей 11 и 28 Закона
"О приватизации государственного и муниципального имущества".
Но оппоненты такого пути развития событий, самым активным из которых выступал
представитель фракции ОВР Виктор Опекунов, сочли, что передача земли в ОАО
"РЖД" приведет к быстрому переходу значительной ее части (причем
самой выгодной) в частные руки. "В итоге мы потеряем государственный контроль за деятельностью жизненно важной для страны отрасли
или попросту подвергнем ее разграблению", - дал прогноз В.Опекунов.
В результате после третьего чтения была принята следующая формулировка пункта 3
статьи 4 законопроекта: "Земельные участки за
исключением земельных участков, предоставленных для размещения объектов
федерального железнодорожного транспорта, ограниченных в обороте в соответствии
с пунктом 1 статьи 8 настоящего Федерального Закона, а также земельных
участков, находящихся под железнодорожными станциями и железнодорожными
вокзалами, вносятся в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта в
порядке и на условиях, установленных законодательством Российской
Федерации".
То есть депутаты решили оставить основную часть земель Российских железных
дорог не только выведенной из оборота, но и находящейся в федеральной
собственности, а не в собственности ОАО "РЖД". Это участки,
расположенные под магистральными железнодорожными линиями, станциями,
вокзалами, а также под объектами, имеющими оборонное и мобилизационное
значение.
"Мы считали, - прокомментировал принятое решение министр путей сообщения
России Геннадий Фадеев, - что в одобренном правительством законопроекте
относительно земли, входящей в уставный капитал ОАО "РЖД", применена
очень жесткая норма обременения, которая на всех трех этапах реформирования не
позволит земельным участкам уходить в частные руки. Большинство депутатов Государственной
Думы решили иначе. Тем не менее, думаю, это ни в коей мере не корректирует
дальнейшую судьбу реформирования железнодорожного транспорта".
БЕЗ СЮРПРИЗА НЕ ОБОШЛОСЬ
После принятия законопроектов Госдумой в третьем чтении казалось бы
ничто не предвещало проводникам реформы каких-либо неприятных законодательных
неожиданностей. 26 декабря заместитель министра путей сообщения России Анна
Белова провела общесетевое селекторное совещание, где констатировала:
"Законодательный этап реформы можно считать завершенным, и это - очень
значительное событие".
Но сюрприз все-таки состоялся, его коллективным автором выступил Совет
Федерации Законодательного Собрания РФ. Рассмотрев на своем последнем заседании
осенней сессии пакет железнодорожных законопроектов, сенаторы отклонили проект
закона "Об особенностях управления и распоряжения имуществом
железнодорожного транспорта", одобрив три остальных. В поддержку
отвергнутого законопроекта был подан 71 голос, в то время как для принятия
положительного решения необходимо было 90. Против
проголосовали 31 человек и 13 воздержались. Сенаторы мотивировали свое
решение главным образом тем, что они не увидели в тексте документа - какие
земельные участки и на каких условиях будут переданы ОАО "РЖД". Были
отмечены и другие недоработки и противоречия.
Как заявил в своем выступлении глава комитета по экономической политике Оганес Оганян, в законе не определен правовой механизм
перехода имущества от предприятий МПС к ОАО "РЖД". "Неясно, как
будет осуществляться этот процесс на практике - путем ликвидации или
реорганизации? Но применение каждого из способов имеет определенные правовые
последствия", - отметил он.
Кроме этого глава комитета указал, что в законе предусматривается формирование,
помимо единого хозяйствующего субъекта, также и других акционерных компаний.
"При этом не определены ни цели их создания, ни виды их деятельности, ни
категории государственного имущества, которое будет вноситься в их уставные
капиталы", - заявил О.Оганян.
В результате депутаты и сенаторы образовали согласительную комиссию, которая
должна доработать данный законопроект. Процедурно был возможен и вариант
преодоления вето Совета Федерации тремястами голосов Думы. Но такого количества
сторонников реформы в российском парламенте просто нет.
НЕПОНРАВИВШИЙСЯ ГРУЗ
НЕ ПРИНИМАТЬ, НЕ РАЗГРУЖАТЬ, НЕ ХРАНИТЬ...
В законопроект "Устав железнодорожного транспорта Российской
Федерации" было направлено больше всего поправок - 955, из которых 456
приняты. Изменения или дополнения были внесены в 70 процентов (!) статей
документа. Из отклоненных, по свидетельству В.Предыбайлова, большинство противоречили концепции
"Программы реформирования": например, предложение оставить за
железными дорогами статус ГУПов.
Изменению подверглось прежде всего наименование
законопроекта (было - "Транспортный Устав железнодорожного транспорта
РФ"). Также еще до второго чтения в законопроекте был расширен и
конкретизирован понятийный аппарат, определен механизм приема, рассмотрения и
согласования заявок на перевозку грузов на всех стадиях, детализированы вопросы
взаимодействия участников перевозочного процесса.
Вместе с тем во время последующих пленарных заседаний депутаты большинством
голосов провели ряд поправок к законопроектам, которые ранее не были поддержаны
правительством, межведомственной группой и профильным комитетом Думы. Наиболее
нашумевшая из них - это поправка депутата Петра Шелища
(ОВР) к статье 36, разрешающая грузополучателю не принимать груз от
перевозчика.
"Представляете ли вы, - убеждал депутатов министр Г.Фадеев, - что в
соответствии с новой нормой нам надо будет по каждому грузу выяснять:
согласован он с получателем или нет? Это будет такой порядок, который закабалит
весь перевозочный процесс; который вызовет массовые спекуляции. Испокон веков
грузополучатель должен был принять у перевозчика груз, а потом уж с
отправителем разобраться, если что не так"...
К вопросу вернулись в третьем чтении и смягчили формулировку. Теперь в
"Уставе" записано: "Грузополучатель может отказаться от принятия
груза в тех случаях, когда качество груза вследствие повреждения, порчи или
иным причинам изменилось настолько, что исключается возможность частичного или
полного использования его по первоначальному назначению". Правда, такое
решение все равно до конца не устраивает железнодорожников, поскольку дает
лазейку грузополучателю хотя бы временно (до выяснения обстоятельств) хранить
прибывший в его адрес груз в подвижном составе. А для железной дороги оборот
вагона и пропускная способность станций - вопрос жизни и смерти.
ОПЕРАТОРАМ ЗАКОН ПИСАН!
К законопроекту "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"
поступило 427 поправок, из которых 181 принята. Как
отметил В.Предыбайлов, "в целом доработанный
вариант законопроекта представляет собой завершенный нормативно-правовой акт,
определяющий основы государственного регулирования железнодорожного транспорта
как общего, так и не общего пользования".
В законопроект были внесены нормы, закрепляющие права пользователей услуг на
получение необходимой информации о деятельности железнодорожных организаций, а
также на участие в формировании графика движения поездов. Кроме того, члены
рабочей группы учли предложение субъектов Федерации в отношении согласования
принимаемых решений по развитию инфраструктуры, расширили перечень требований к
владельцам инфраструктуры, предусмотрели дополнительные нормы антимонопольного
регулирования.
Особо следует отметить внесение в законопроект нормы, предусматривающей
функционирование компаний-операторов, по поводу чего на протяжении года шла
очень острая полемика. Примечательно, что против данной меры до последнего
момента возражали не только МПС, но и крупнейшие экспедиторские
"Ассоциации". (Зато на этом настаивал "Российский союз
промышленников и предпринимателей" и, как видим, небезрезультатно.)
Согласно новому закону "компания-оператор железнодорожного подвижного
состава - это физическое или юридическое лицо, имеющее на правах собственности
или иных законных основаниях вагоны, контейнеры и участвующее на основе
договора о совместной деятельности с перевозчиком в осуществлении перевозочного
процесса с использованием указанных вагонов, контейнеров" (статья 2, пункт
1).
В то же время депутаты отклонили активно дебатируемую поправку, предлагающую
включить в состав инфраструктуры подвижной состав (в частности локомотивы) -
как не соответствующую основной концепции реформы.
Законопроект "О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон
"О естественных монополиях" больших изменений не претерпел. Здесь
были приняты три поправки и отклонены пять. Предметом законопроекта явилось
уточнение естественно-монопольного сектора в сфере железнодорожного транспорта,
подлежащего государственному регулированию.
ТРИ УЧАСТНИКА, ТРИ
СОСТАВНЫЕ ЧАСТИ ПРОЦЕССА
Итак, законодательное обеспечение реформы подходит к концу. Базовые для
работы отрасли Законы - "О железнодорожном транспорте" и
"Устав" - приняты обеими палатами парламента и подписаны Президентом.
Споры по поводу механизма образования имущественного комплекса ОАО
"РЖД" вряд ли будут бесплодно долгими. Ведь единственное препятствие,
которое могло в целом остановить реформу (а именно: позиция "левых"
фракций Государственной Думы) было преодолено реформаторами еще 26 июня
прошлого года во время рассмотрения законопроектов в первом чтении. Других сил,
заинтересованных в остановке процесса реформирования МПС, сегодня в природе не
существует. Та борьба вокруг законопроектов, которая ведется в последние
полгода, представляет собой в целом состязание между самими участниками реформы
за лучшее место под солнцем.
Данных участников по большому счету три: МПС, грузовладельцы со своими
посредниками и государство. Между ними, как это ни банально звучит, был
достигнут типично компромиссный вариант взаимоотношений. Железнодорожникам не
дали реализовать их первоначально завышенные амбиции, налицо присутствовавшие в
первом варианте законопроектов. Грузовладельцев и их представителей в
перевозочном процессе удалось, в свою очередь, убедить в том, что железную
дорогу разорять нельзя - себе дороже. А государство отдало наиболее доходные
виды транспортного бизнеса, но сохранило за собой контроль за
макроэкономической и политической ситуацией, поскольку и при новой системе
отношений оно будет являться собственником инфраструктуры. Разумеется, что
дохода с нее - с инфраструктуры - никакого, а наоборот, одни издержки (и это
надо четко признать!), зато возможность контроля за
поведением всех участников рынка - полнейшая. Для государства - это
главное. И далеко не случайно, что животрепещущий вопрос о недискриминационном
доступе всех участников процесса к инфраструктуре в законах так прописан и не
был. Эти правила игры устанавливать (а значит и в любое время менять) как раз и
будет государство в лице своего органа исполнительной власти на железнодорожном
транспорте, и не только его.
Так что в итоге достигнут компромисс, и компромисс, думается, плодотворный. Об
этом говорят мнения многих наших экспертов из числа изначальных и порой
непримиримых оппонентов МПС.
ВСЕ ЕЩЕ ТОЛЬКО НАЧИНАЕТСЯ!
Что же дальше? На сей счет заместитель министра путей сообщения России Анна
Белова уже наметила план действий и поставила задачи
как штабу, так и железным дорогам. "Все еще только начинается, - сообщила
она своим подчиненным на вышеупомянутом селекторном совещании. - В этом году
нас ждет гораздо больший объем реформаторской работы, поскольку речь пойдет уже
о практическом воплощении задуманного".
В этой связи заместитель министра обозначила следующие основные задачи:
проведение инвентаризации имущества на момент 31 декабря 2002 года;
формирование подзаконной нормативно-правовой базы; создание ОАО
"РЖД", построение нового МПС; проработка вопроса о выделении
различных видов деятельности железнодорожной отрасли в самостоятельный бизнес.
Характерно, что на последнее обстоятельство А.Белова обратила особое внимание.
"Образование ОАО "РЖД" как единого хозяйствующего субъекта - это
промежуточный этап реформы, - пояснила она. - Далее надо незамедлительно
переходить к проработке вопроса о выделении из компании дочерних обществ по
видам деятельности". Во многом именно от этого, по мнению А.Беловой, будет
зависеть работоспособность отрасли и ее превращение в "экономически
оправданную рыночную структуру".
Так что процесс идет, жизнь кипит, реформа входит в новую стадию.
