Андрей Гурьев
После полугодовой
остановки и проведения реконструкции государственная машина регулирования
железнодорожных тарифов начинает свой дальнейший ход. Каковы в связи с этим
первые оценки, мнения и предложения?
Чиновники хотят правления...
Старая система государственного регулирования
железнодорожных тарифов, состоявшая из трех уровней (МПС, ФЭК,
правительственная комиссия вице-премьера Виктора Христенко), отличалась, как
известно, крайней неповоротливостью. Даже поручения самого руководителя
комиссии (например, по дерегулированию тарифов) не
выполнялись годами. Что уж говорить об оперативном реагировании на рыночную
конъюнктуру! В то же время прежняя система была хороша тем, что не позволяла наделать каких-либо непродуманных революционных
глупостей или не допускала очевидных проявлений лоббизма в период крупнейшего
экономического маневра - акцио-нирования
железнодорожной отрасли. Венцом творения старой структуры явилась новая версия
Прейскуранта № 10-01 со сложнейшей системой разноплановых коэффициентов,
призванных к тому, чтобы не обрушить хрупкое макроэкономическое равновесие россий-ской экономики в переходное
время.
Административная реформа привела к почти полугодовому параличу регулирования
тарифов, но с выходом Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 332
"Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам" можно,
наконец, говорить и о рождении нового регулятора. Интересно отметить, что
созданное в ходе реформы тарифное ведомство максимально последовательно
отрицает основной объявленный принцип госстроительства
(разделение функций), реализуя одновременно нормативное регулирование, контроль
и правоприменение. Тем не менее, по нашему мнению,
это - правильное решение, как верно и то, что на сей раз смогли поступиться не
всегда к месту копируемыми принципами.
Основное отличие ФСТ от бывшей ФЭК заключается в том, что в ближайшей
перспективе у этого органа будет несколько правлений (в соответствии с разными
сферами регулирования), и в них помимо руководителей самой ФСТ будут входить
представители и других причастных ведомств. Об этом Правительство примет
дополнительное решение после подготовки вопроса. Пока же образуется одно
временное правление. В него войдут руководитель самой службы с двумя
заместителями, два представителя Минэкономразвития и по одному от Минтранса,
Минсвязи, Минпромэнергетики и Федеральной
антимонопольной службы. ФСТ подчиняется непосредственно Правительству, а не Мин-экономразвития, как это планировалось первоначально.
Следует отметить, что такая структура, по мнению большинства экспертов,
является в целом более целесообразной, чем прежняя. Уровень правительственной
комиссии, выступавшей гарантом государственного над- и межведомственного
подхода, как бы сохранился, перейдя теперь в правление ФСТ, но при этом вся
система стала потенциально более простой и оперативной.
...пользователи - участия...
Какие же можно сегодня отметить недостатки и резервы новой
структуры?
Нельзя не видеть, что без принятия определенных дополнительных решений
грузоотправитель как ранее постоянно жаловался на то, что не участвует в
определении тарифной политики, так и будет жаловаться. В правлении ФСТ
представителей промышленных и транспорт-ных
компаний нет и, скорее всего, не должно быть, поскольку этот орган осуществляет
государственное регулирование, а не частное. В какую-то (правда, пока
нормативно не просматривающуюся) рабочую группу бизнесмены, конечно, войдут.
Однако, по всей видимости, ситуация там никак не изменится по сравнению с
прежними временами: идеологам пользователей всегда дадут выступить, но решать
все будут по-своему.
Известный эксперт по железнодорожным тарифам Георгий Давыдов считает, что
данную систему необходимо дополнить еще одним звеном - тарифными съездами.
"Сущест-вует
Постановление Правительства № 61 от 19 января 1999 года, подписанное Е.М.
Примаковым, об общих тарифных съездах транспортников. Вот это и есть
установленный Правительством инструмент, на который должна опираться ФСТ. Это и
есть ее родной орган, к которому она должна привлечь свое максимальное
внимание, активизировать его, актуализировать, придать ему тот характер,
который был у него еще при царях, да и при Дзержинском", - сообщил свою
позицию Г.Давыдов.
Он также пояснил, что тарифные съезды должны собираться регулярно ("До
двухсот заседаний в год бывало при Витте!") с обсуждением транспортниками
и грузовладельцами именно конкретных вопросов. "Раньше если данные решения
были выработаны консенсусно, тогдашний тарифный
комитет Министерства финансов или Совет по железнодорожным делам принимали их
без изменений. То есть не государство навязывало транспортному сообществу и
потребителю что-то, а наоборот - позволяло им сойтись вместе и договориться, а
после этого их договоренности актировало", - отметил Г.Давыдов.
Он также сообщил, что транспортный комитет Торгово-промышленной палаты уже
обсудил данный вопрос и постановил обратиться к главе ТПП Евгению Примакову с
тем, чтобы он оказал содействие в деле возобновления транспортных тарифных
съездов.
...а железная дорога - гарантий
Представитель другой стороны - заместитель начальника
департамента экономического прогнозирования и стратегического развития ОАО
"РЖД" Александр Гусев (неизменно курирующий в компании работу с
тарифными регуляторами) обратил наше внимание на другую сторону вопроса -
нормативно-правовую. "Я считаю, что все изменения могут свестись к простой
смене вывесок и имен, если не решить главный вопрос - принятие Постановления
Правительства "О ценообразовании на железнодорожном транспорте". Этот
документ сегодня крайне необходим, и он должен заменить действующие.
Нужны упорядоченные, оптимальные, современные методы регулирования тарифов,
ценообразования", - сообщил свою позицию А.Гусев.
Напомним, что комиссия В.Христенко в январе сего года постановила прекратить
работу над проектом данного Постановления, уже подготовленном ФЭК. А несколько
ранее его рассмотрел общественный совет академика Александра Некипелова и также
вынес документу отрицательный вердикт. В частности, в нем указывалось, что
проект не соответствует основным целям и задачам, определенным в Программе
реформы, и вообще не имеет достаточных законодательных оснований для его
разработки, поскольку в новых законах, регламентирующих деятельность железнодорожного
транспорта, о нем ничего не говорится. К тому же он в существенных своих
положениях противоречит Закону "О естественных монополиях". В целом
"проект необоснованно ставит во главу угла регулирование тарифов на услуги
по перевозкам, предоставление гарантий регулируемому субъекту (ОАО
"РЖД") на осуществление им всевозможных затрат, не предусматривая при
этом никаких мер контроля за обоснованностью этих затрат и фактическим их
формированием", - отметил совет.
А Международный союз металлургов, также выступив против рассматриваемого
Постановления, предложил в начале сего года начать работу по подготовке
Федерального закона "О государственной тарифной политике на
железнодорожном транспорте".
Так или иначе, но нет никакого сомнения, что с началом делового сезона вопрос
подготовки основополагающей нормативно-правовой базы тарифообразования,
отставленный противоборствующими сторонами лишь по причине административной
реформы, будет поднят вновь и уже на новом организационном уровне. Это
относится к сферам и регулирования, и дерегулирования,
и индексации. Следует признать, что без такой работы внесение всяческих
поправок в Прейскурант, в постановления и даже в законы будет представлять
собой лишь малосистемное латание дыр.
Александр Гусев по поводу некоторых аспектов его видения данной проблемы
сообщил следующее: "Нас сегодня весьма волнует, например, процедура
принятия решений по индексации тарифов. Она проходит много кругов: Минэконом-развития, ФЭК, Правительство, опять
Минэкономразвития, и в течение года эта круговерть не раз повторяется. Система
должна быть проще, причем именно в самой структуре принятия решений. Я думаю,
должно быть разделение: ФСТ определяет экономически
необходимый уровень индексации, а Минэкономразвития с Минфином уже исходят из
макроэкономических параметров и с учетом обеспечения необходимого уровня
рентабельности. Если они считают, что сегодня индекс по макроэкономическим
показателям должен быть ниже, то тогда уже на этом уровне должны вырабатываться
решения по государственной поддержке. То есть если экономически обоснованный
уровень такой, а политически - другой, то необходимы меры по возмещению затрат,
которые не могут быть покрыты из тарифа. Вот наш основной принцип".
(Интервью с заместителем руководителя ФСТ Виталием Евдокименко
планируется опубликовать в № 9 "РЖД-Партнер").
