Андрей Гурьев
Как известно, получить лицензию на осуществление грузовых
железнодорожных перевозок (а таковых выдано частным компаниям уже 28) - еще не
означает стать полноценным перевозчиком. Для этого пока не создано целого ряда
правовых, технологических, организационных и других условий. Каковы же основные
проблемы, стоящие сегодня перед потенциальными перевозчиками? Какая работа по
устранению указанных препон проводится в ОАО "РЖД"? Об этом мы
спросили представителей той и другой стороны...
НЕ РАЗЪЯСНЕН, НЕ УТВЕРЖДЕН, НЕ СООТВЕТСТВУЕТ, ОТСУТСТВУЕТ...
Алан Лушников, главный юрисконсульт ООО "Трансойл".
- ООО "Трансойл"
имеет соответ-ствующую
лицензию № 0027-ПГ от 31 октября 2003 года. Тем не менее
компания до настоящего момента не может реализовать свое право заниматься
предпринимательской деятельностью в сфере перевозок грузов железно-дорожным транспортом,
предоставленное действующим законодательством. Вызвано это, в том числе,
отсутствием ряда нормативных документов.
1. Отсутствует Положение о порядке лицензирования деятельности по
предоставлению инфраструктуры железно-дорожного
транспорта для осуществ-ления перевозок.
2. Не разъяснен официально порядок применения СМГС - в том числе заполнения
международных перевозочных документов в случае осуществления перевозки
перевозчиком, не входящим в структуру ОАО "РЖД".
Ситуация по пунктам 1-2 приводит к отказу ОАО "РЖД" заключить договор
об использовании инфраструктуры с ООО "Трансойл".
3. Отсутствует перечень услуг инфраструктуры, относящихся к
естественно-монопольному сектору (п. 6 Правил оказания услуг инфраструктуры,
утвержденный Постановлением Правительства РФ № 703 от 20 ноября
4. Тариф на использование инфраструктуры не в полной мере соответствует
действующим нормативным документам. Например, в тариф включены
начально-конечные операции (п. 1.16 Прейскуранта № 10-01). Но при этом
отсутствуют:
- Методика определения стоимости начально-конечных операций по станции
погрузки. В связи с этим возникает масса вопросов. Например: насколько будет
меньше тариф, если перевозчик станет осуществлять маневровую работу на станции
погрузки своими силами? Если он откроет свою товарную контору?
- Перечень начально-конечных операций по погранпереходу
и методика определения их стоимости.
Ситуация по пунктам 3-4 неминуемо вызовет разногласия владельца инфраструктуры
и перевозчика в процессе исполнения договора.
5. Тариф на использование инфраструктуры отсутствует в ставках Тарифной
политики. В связи с этим перевозчики, не входящие в структуру ОАО
"РЖД", не могут осуществлять транзитные перевозки; в том числе и
собственными локомотивами.
6. Не утверждены методические рекомендации по выделению конкурентных рынков
перевозок грузов на железнодорожном транспорте. Это приведет к неминуемым
претензиям налоговых органов к перевозчикам, не входящим в структуру ОАО
"РЖД" и предоставляющим скидки грузоотправителям. Перевозки грузов
железнодорожным транспортом до сих пор отнесены к естественно-монопольному
сектору рынка. Цена на них регулируется государством. Следовательно
для целей налогообложения, в соответствии со ст. 40 Налогового кодекса,
применяться должна цена, указанная в Прейскуранте.
7. Отсутствует Порядок обращения магистральных локомотивов на путях общего
пользования (п. 9.11 ПТЭ железных дорог РФ). Владелец инфраструктуры может
произвольно определять, чей локомотив он допустит (или не допустит) на свои
пути.
Таким образом, насколько нам известно, в настоящий момент ни один запрос на
предоставление услуг инфраструктуры не согласован. В результате, несмотря на
почти тридцать выданных лицензий на перевозку грузов железнодорожным
транспортом, в России до сих пор только один железнодорожный перевозчик - ОАО
"РЖД".
РАЗРАБОТАНЫ И НАХОДЯТСЯ НА СОГЛАСОВАНИИ...
Владимир Сосипаторов, начальник отдела
нормативной работы с операторами и пользователями услуг инфраструктуры ЦФТО ОАО
"РЖД".
- Владимир Анатольевич, что Вы
можете сказать по поводу отсутствия Положения о порядке лицензирования инфра-структурной деятельности и связанного с этим отказа
ОАО "РЖД" заключать договоры об использовании инфраструктуры с
перевозчиками?
- Сравнительно упрощенный порядок
получения лицензий на осуществление деятельности по перевозке грузов
(Постановление Правительства РФ от 5 июня 2002 года № 383 "О
лицензировании перевозочной и другой деятельности на железнодорожном
транспорте") позволил в течение 2003-го стать перевозчиками 29-ти компаниям
(включая ОАО "РЖД") - в основном собственникам грузовых вагонов.
Учитывая, что федеральными законами не предъявляются требования к наличию в
собственности у лицензиата магистральных локомотивов, их отсутствие в процессе
получения лицензий было "компенсировано" декларацией приобретения
таковых в будущем в собственность или аренду; либо получения услуг локомотивной
тяги по договору. Отмечу также, что действие полученных лицензий
распространяется на осуществление перевозочной деятельности по всей сети железных
дорог России - включая инфраструктуру железнодорожного транспорта общего
пользования, не принадлежащую ОАО "РЖД".
С внесением изменений в Федеральный закон "О
лицензировании отдельных видов деятельности" (статья 33 ФЗ-17 "О
железнодорожном транспорте в Российской Федерации") в части лицензирования
такого вида деятельности, как предоставление инфраструктуры железнодорожного
транспорта общего пользования для осуществления перевозок, МПС России был
подготовлен, согласован и осенью 2003 года внесен на рассмотрение в
Правительство проект Постановления "О лицензировании отдельных видов
деятельности на железно-дорожном транспорте". Указанный документ
должен определить федеральный орган исполнительной власти, предоставляющий
лицензии и соответствующие требования к лицензиатам. Однако до настоящего
времени проект Постановления не принят, что не позволяет ОАО "РЖД"
реализовать свое право на осуществление деятельности в качестве владельца
инфраструктуры, а перевозчикам - заключить с ОАО "РЖД" договор об
оказании услуг по использованию инфраструктуры.
- И что же, теперь процесс
формирования условий для частного предпринимательства в области железнодорожных
перевозок проч-но встал?
- Нет, конечно. Все, что
требуется от ОАО "РЖД" в части решения вопросов оказания услуг по использованию
инфраструктуры, реализуется постоянно и планомерно. В частности принято
Распоряжение ОАО "РЖД" от 2 февраля 2004 года № 383 "О
реализации Постановления Правительства РФ от 20 ноября 2003 года № 703",
утвердившее план мероприятий по реализации указанного нормативного акта.
В соответствии с данным планом уже в марте были направлены
для утверждения предложения в Минтранс России: по содержанию Перечня критериев
технических и технологических возможностей инфраструктуры железнодорожного
транспорта общего пользования, отсутствие которых является основанием для
отказа в оказании услуг по использованию инфраструктуры; а также по форме
документа, подтверждающего факт оказания и фактический объем оказанных услуг по
использованию вышеуказанной инфраструктуры.
Кроме того разработаны и находятся в стадии
согласования следующие Порядки ОАО "РЖД":
- заключения договоров об оказании услуг по использованию инфраструктуры
железнодорожного транспорта общего пользования, принадлежащей ОАО
"РЖД", для осуществления перевозок пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа (включая разработку примерных форм таких
договоров отдельно для разовой транспортировки и для неоднократных перевозок);
- расчетов за услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного
транспорта общего пользования, принадлежащей ОАО "РЖД";
- приема и согласования запросов перевозчиков об оказании ОАО "РЖД"
услуг по использованию инфраструктуры железно-дорожного
транспорта общего пользования, принадлежащей компании: включая формы запросов,
порядок регистрации и ведения реестра запросов, объявление мест приема
запросов;
- предоставления перевозчикам информации об оказываемых ОАО
"РЖД" услугах, их стоимости, а также об имеющихся в соответствии с
графиком движения поездов технических и технологических возможностях
инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, принадлежащей
корпорации.
- Как известно, такого рода правовые новации ведут к необходимости внесения
изменений в уже действующие нормативные акты...
- Совершенно верно. Предполагается внести изменения в следую-щие документы.
1) Нормативы для составления графика движения пассажирских поездов.
2) Нормативы графика движения грузовых поездов. Нормы их обеспечения тормозами
и допускаемые скорости движения. Данные по весу тары и
условной длине подвижного и специального подвижного составов. Условия
выпуска на пути общего пользования. Порядок присвоения номеров поездам, в том
числе принадлежащим перевозчикам грузов.
3) Инструкция по учету выполнения графика движения пассажир-ских, пригородных и грузовых поездов
(корректировка).
4) Инструкция по планированию, организации и учету перевозок грузов
отправительскими и ступенчатыми маршрутами.
5) Инструкция о порядке бухгалтерского учета выручки, доходных поступлений и
доходов на железных дорогах. (Должен проводиться раздельный
бухгалтерский учет доходов от перевозочной деятельности и от предоставления
услуг по использованию инфраструктуры).
6) Инструкция по ведению станционной коммерческой отчетности.
7) Инструкция по контролю доходов на железнодорожном транспорте.
8) Инструкция о порядке оформления документов по грузовым перевозкам через
расчетные (узловые) товарные конторы и порядок их обработки в РТК.
Необходимо учитывать, что даже после получения ОАО "РЖД" лицензии на
осуществление деятельности по пре-дос-тавлению
перевозчикам инфраструктуры железно-дорожного транспорта общего пользования,
заключение соответст--вую-щего договора, учитывая
публичный характер такового, может быть осуществлено только после его
объявления ОАО "РЖД".
- Внесите, пожалуйста, ясность
по вопросу применимости норм СМГС при перевозках грузов и частными
перевозчиками.
- Данный аспект является на
сегодняшний день, пожалуй, наиболее сложным. Но его решение может иметь далеко
идущие последствия. И дело здесь не в том, каким образом адаптировать нормы
Соглашения о международном железнодорожном грузовом сообщении (СМГС) под
деятельность независимых перевозчиков. Начатая в
России ре-структуризация железнодорожного транспорта неизбежно приведет к
глобальному пересмотру норм международного транспортного права, применяемых на
ее территории.
Попробую пояснить. В 1996 году для защиты прав МПС России на участие в
международных соглашениях требовалось найти основания, которые привели в свое
время к заключению СМГС. В ходе этой работы выяснилось, что в Центральном
архиве Российской Федерации хранятся секретные директивы за подписью
И.В.Сталина, содержащие поручения представителям министерств СССР провести переговоры с некоторыми странами Варшавского
договора, чтобы выработать основные положения и базовые принципы Международного
соглашения по пассажирским и грузовым перевозкам. Соглашение было подписано 1
ноября 1951 года, а его нормы действуют до настоящего времени(!). Подобно СМГС
были заключены также и Соглашения о ЕТТ и МТТ. Все эти международные документы
в числе прочих представляют собой систему международного транспортного права,
имеющего непосредственное действие на территории Российской Федерации.
Реформы железных дорог стран Европейского Союза начинались на наднациональном
уровне. При этом закрепленные в Директивах ЕС основные принципы преобразований,
в том числе касающиеся развития конкуренции, реализовывались на национальных
уровнях (реформа "сверху"). Сформирована система права, позволяющая
перевозчикам различных стран беспрепятственно и на недискриминационной
основе иметь доступ к железнодорожным инфраструктурам, работать на территориях
нескольких стран.
Являясь ключевым участником СМГС и начав реформу железно-дорожного
транспорта, Российская Федерация изменила национальное законодательство ("локальная"
реформа), многие нормы которого не согласуются с нормами СМГС. В результате для
новых участников перевозочного процесса имеются препятствия в осуществлении
международных перевозок.
В соответствии с пунктом 2 вводных положений СМГС данное международное
Соглашение, регулирующее грузовые перевозки в прямом международном
железнодорожном сообщении, действительно для железных дорог - участниц СМГС и
служит для регулирования между ними взаимоотношений (включая правовые). Под
словами "железная дорога" понимаются все железные дороги одной страны
(статья 3 СМГС). Положения Федеральных законов "О железнодорожном
транспорте в РФ" и "Устав железнодорожного транспорта РФ",
касающиеся понятий "перевозчик" и "владелец инфраструктуры
железнодорожного транспорта общего пользования", неприменимы по отношению
к положениям рассматриваемого Соглашения.
В статье 7 СМГС установлено, что договором перевозки грузов в прямом
международном сообщении является накладная СМГС. Она должна быть заполнена в
строгом соответствии с Пояснениями по заполнению накладной. Все сведения должны
быть внесены отправителем или железной дорогой в соответствующие графы. При
этом не только не предусмотрены отметки о перевозчике груза и владельце
инфраструктуры, но также и сама возможность осуществления транспортировки в
прямом международном сообщении в случае, если в ней участвует перевозчик, не
являющийся железной дорогой (владельцем инфраструктуры).
Ответственность железной дороги установлена в разделе 5 СМГС, в частности §2
статьи 22: каждая последующая железная дорога, принимая к перевозке груз вместе
с накладной, вступает тем самым в этот договор перевозки и принимает на себя
возникающие по нему обязательства.
Железная дорога ответственна, в частности, за просрочку в доставке груза и за
ущерб, возникший вследствие полной или частичной утраты, недостачи массы,
повреждения, порчи или снижения качества груза по другим причинам за время с
момента его принятия к перевозке до выдачи на станции назначения. Дорога несет
ответственность за последствия утраты по ее вине сопроводительных документов, а
также невыполнения заявлений об изменении договора перевозки (статья 23).
СМГС предусмотрены обязательства железной дороги по расчету с другими
магистралями. В частности, в соответствии со статьей 32 каждая дорога, взыскав
при приеме к отправлению или при выдаче груза обусловленные договором перевозки
провозные платежи, обязана уплатить участвующим в перевозке железным дорогам причитаю-щиеся им доли провозных
платежей. При этом данные расчеты произ-водятся
на основании специального договора о порядке расчетов, заключаемого между ними.
Учитывая, что в плату за перевозку грузов включена сумма за пользование
услугами инфраструктуры, вопрос расчетов между железными дорогами при условии
участия в перевозочном процессе перевозчика, не являющегося владельцем
инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, остается
неурегулированным.
То есть можно сделать общий вывод о том, что положениями СМГС не предусмотрена
возможность осуществления доставки грузов в прямом международном
железнодорожном сообщении перевозчиком, не являющимся владельцем инфраструктуры
железнодорожного транспорта.
- Каким же может быть выход из
сложившейся ситуации?
- Прежде всего
необходимо заключение двусторонних Соглашений между железнодорожными
администрациями (а это - компетенция Минтранса РФ), предусматривающих
особенности применения отдельных норм СМГС. Параллельно следует проводить
работу по пересмотру положений Соглашения. Правда, последний вариант наиболее
сложен - учитывая количество, состав участников и процедуру внесения изменений.
В настоящее время ОАО "РЖД" объявлен порядок внесения отметок в
накладную СМГС в случае использования при перевозке грузов в прямом
международном сообщении локомотива грузоотправителя либо другой сторонней
организации (телеграмма ОАО "РЖД" от 21 апреля 2004 года № СБ-3624).
- Является ли отсутствие
Перечня услуг инфраструктуры, относящихся к естественно-монопольному сектору,
препятствием к осуществлению перевозчиками своей деятельности?
- Нет, я считаю, что не является.
В пункте 6 Правил оказания услуг инфраструктуры речь идет об иных (не
относящихся к исчерпывающему Перечню) услугах, которые может оказать владелец
инфраструктуры. То есть Перечень таких услуг не может быть исчерпывающим.
Вопрос об утверждении списка так называемых "дополнительных" работ
(услуг), выполняемых владельцем инфраструктуры по просьбе перевозчика,
неоднократно выносился на обсуждение в ФЭК, МАП, МЭРТ и Минюсте России при
согласовании проекта Правил оказания услуг по использованию инфраструктуры.
Федеральными законами "О железнодорожном транспорте в РФ" и
"Устав железнодорожного транспорта РФ" не ограничено право владельца
инфраструктуры осуществлять по отдельным договорам с
перевозчиком определенные виды работ (операций) и оказывать ему услуги, не
перечисленные в пункте 4 Правил. Учитывая, что статьей 50 Устава прямо
предусмотрено, что владельцы инфраструктур и перевозчики вправе заключать иные
- предусматривающие выполнение других работ (услуг) договоры, не относящиеся к
услугам по использованию инфраструктуры, - было принято решение не определять
Перечень таких работ. В соответствии с пунктом 6 Правил
такие услуги определяются владельцем инфраструктуры самостоятельно. При этом
для него не действует принцип обязательности их выполнения.
В свою очередь Перечень работ, относящихся к сфере естественной монополии,
утверждается и публикуется федеральным органом исполнительной власти по
регулированию естественных монополий на транспорте. По мнению ФЭК России, в том
случае, если цена на ту или иную работу (услугу) определена в Тарифных
руководствах, она должна быть указана в соответствующем договоре. По моему
мнению - цены на указанные работы должны устанавливаться в договоре по
соглашению сторон; с учетом их предельного уровня, установленного на
аналогичные работы в Тарифных руководствах для грузоотправителей. Несмотря на
схожесть работ, их выполнение осуществляется владельцем инфраструктуры за
перевозчика, но не носит обязательного характера.
Услуги, перечисленные в пункте 4 Правил, представляют собой так называемую
"движенческую" часть тарифа. Данным пунктом предусматривается право
перевозчика самостоятельно определить возможность своими силами осуществить
работы (операции), указанные в подпунктах "б" и "в" пункта
4. Учитывая это, Тарифное руководство - устанавливающее тарифы на услуги по
использованию инфраструктуры - должно предусматривать механизм компенсации
затрат перевозчика, осуществившего самостоятельно выполнение той или иной
работы (операции); а также должно содержать тарифы на услуги по использованию
инфраструктуры. В настоящее время Прейскурант № 10-01 и другие документы такого
механизма компенсации затрат не предусматривают.
Оказание услуг, перечисленных в пункте 5 Правил, может быть (подчеркиваю -
может быть) предусмотрено договором об оказании услуг по использованию
инфраструктуры. До вступления в силу Федерального закона "Устав
железнодорожного транспорта РФ" и по настоящее время вопрос предоставления
железнодорожных путей для нахождения порожних вагонов находился в компетенции
железной дороги, а цена устанавливалась по соглашению сторон (в отдельном
договоре). Такой порядок предоставления указанной услуги перевозчику в
дальнейшем не должен измениться.
Заключение владельцем инфраструктуры от имени перевозчика договора на эксплуатацию
железнодорожных путей необщего пользования, а также
на подачу и уборку вагонов на железнодорожных путях необщего
пользования, предусмотрено статьей 50 Устава. По сути
эти работы - предмет отдельного договора и, по моему мнению, внесены законодателем
в указанную статью Устава ошибочно.
- Вызывают много вопросов
тарифные аспекты начально-конечных операций.
- Вопрос об исключении из тарифа
стоимости НКО при выполнении их грузоотправителями, грузополучателями или иными
юридическими лицами требует урегулирования соответствующими Методическими
рекомендациями, которые должны быть утверждены федеральным органом по тарифному
регулированию на железнодорожном транспорте. Уровень компенсации предполагается
определять исходя из фактических затрат на основе отдельного договора по
соглашению сторон.
Можно констатировать, что положения действующего Прейскуранта № 10-01 в части
осуществления начально-конечных операций не направлены на отношения,
возникающие между владельцем инфраструктуры и перевозчиком, а в связи с этим не
всегда применимы. В этой части требуются либо внесение соответствующих
изменений, либо разработка другого документа. Кроме того возникает вопрос:
обязано ли ОАО "РЖД" заключать договоры по компенсации затрат
перевозчика или собственника железнодорожного подвижного состава на
осуществление последними начально-конечных операций? Эти проблемы весьма
актуальны и требуют рассмотрения и скорейшего решения Федеральной службой по
тарифам.
- Перевозчики утверждают, что
поскольку сегодня отсутствует Порядок обращения магистральных локомотивов, ОАО
"РЖД" имеет возможность чинить дискриминацию при допуске приватных
локомотивов на свои пути...
- Летом 2003 года в соответствии с требованиями статьи 17 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в РФ" и пунктом 9.11 Правил технической эксплуатации был разработан проект Распоряжения "О порядке выезда локомотивов организаций железнодорожного транспорта необщего пользования для обращения на железнодорожных путях общего пользования". В процессе отделения функций государственного регулирования в области железнодорожного транспорта и создания единого хозяйствующего субъекта, а также в условиях проводимой административной реформы органов исполнительной власти этот документ утвержден не был. В настоящее время предложения ОАО "РЖД" с текстом проекта Распоряжения по данному вопросу направлены в Минтранс России.
