ТЕМА НОМЕРА / реформа - 10 лет в пути
Беседовал Андрей Гурьев
Первому этапу реформы – «хорошо», второму – «удовлетворительно»,
третьему – «удовлетворительно с минусом». Такие оценки поставил директор
департамента стратегического анализа ФБК, д. э. н. ИГОРЬ НИКОЛАЕВ.
– Игорь Алексеевич, прежде всего просьба
уточнить, когда и в какой связи Вы непосредственно занимались вопросами
реформирования на железнодорожном транспорте?
– В 1997–1998 гг. я работал в должности советника Аппарата
Правительства Российской Федерации, а фактически был помощником Евгения
Григорьевича Ясина, который в то время занимал должность министра без
портфеля). Несмотря на то что «портфеля» не было, работы было хоть
отбавляй. Я как-то подсчитал: Ясин возглавлял тогда 18 самых
что ни на есть разнообразных рабочих групп. Соответственно, и мне
приходилось всем этим заниматься. Одна из рабочих групп как раз и работала по
вопросам структурной реформы федерального железнодорожного транспорта. В
результате деятельности министерств и ведомств, всех заинтересованных сторон,
представленных в составе рабочей группы, появилось Постановление Правительства
Российской Федерации от 15 мая 1998 года № 448 «О концепции структурной реформы
железнодорожного транспорта». Ну а с конца 1998-го я уже трудился в должности
заместителя руководителя департамента экономики МПС России. Естественно, что
это во многом оказалось предопределено именно тем
обстоятельством, что в Аппарате Правительства приходилось очень плотно
заниматься вопросами железнодорожной реформы. В министерстве я работал до конца
2000 года, так что Программой структурной реформы занимался прямо и
непосредственно.
– Еще с 1991–1992 гг. с первыми разработками по акционированию железных
дорог выступал начальник Октябрьской магистрали Анатолий Александрович Зайцев.
Были ли Вам знакомы эти предложения? Почему, на Ваш взгляд, они не нашли
достаточного спроса в то время?
– Нет, к сожалению, эти предложения мне не были известны. Во всяком случае в деятельности правительственной рабочей группы в
1997–1998 гг. они ни разу не всплывали. Тогда, помнится, помимо материалов,
готовившихся МПС России, рассматривали еще и предложения Минтранса, материалы
ЕБРР. Кто-то лично очень активно выступал. Например, Каха
Бендукидзе. Его тогда причисляли
чуть ли не к олигархам. Впоследствии он, как известно, уехал в Грузию на
правительственную службу. Думаю, предложения по акционированию в первой
половине 1990-х годов не прошли бы. В то время даже к идее элементарного
разделения функций государственного управления и хозяйственной деятельности
относились с очень большой осторожностью. Что уж тогда говорить про
акционирование? Наверное, такое отношение сложилось по ряду причин. Во-первых,
в самые тяжелые кризисные 90-е годы железные дороги работали достаточно
устойчиво. Как говорится, «от добра добра
не ищут». Во-вторых, железнодорожная отрасль представлялась для подавляющего
большинства чем-то особенным. То есть «Газпрому» и РАО «ЕЭС», может быть, и
можно, а вот железнодорожникам категорически нельзя.
– Как Вы относитесь к точке зрения, что время 1992–1998 гг.явилось практически потерянным для преобразований и,
соответственно, для контрмер против интенсивного проедания
основных фондов в этот период? Ведь на расширенной коллегии 16 августа 2000
года министр Николай Емельянович Аксененко четко
сказал, что если и далее будем затягивать с реформой, отрасль просто встанет.
При этом он охарактеризовал позицию противников реформы среди командного
состава МПС как очень удобную прежде всего для себя.
– Надо признать, что, например, даже еще в 1997–1998 гг. готовность к реформам
со стороны МПС была, мягко говоря, невысокой. А вот в 1999–2001 гг., напротив,
именно Министерство путей сообщения явилось двигателем принятия решений о
структурных преобразованиях. Помню, в Центре стратегических разработок в 2000
году на одном из совещаний руководители Министерства экономики и других
ведомств были весьма удивлены, что МПС предлагает разделить функции
государственного управления и хозяйственной деятельности с созданием
хозяйствующего субъекта в организационно-правовой форме не ФГУПа,
а акционерного общества, пусть и со 100%-ным государственным участием. Надо
признать, что инициатива в начале 2000-х была явно на стороне железнодорожников.
И это было правильно, так как «лучшая защита – это нападение». При этом другие
не хотели принимать предложения МПС, но и своего ничего толком предложить не
могли. Вот вам дословная цитата тогдашнего министра Германа Грефа
на одном из совещаний в Правительстве: «Мы на сегодняшний день не в состоянии
предложить (мы все вместе несколько раз совещались) некую эффективную модель,
альтернативную тому, что предложило МПС. Но мы понимаем, что допустить создание
этого унитарного по своему составу акционерного общества на сегодняшний день
просто невозможно». То есть позиция других была такая: так нельзя, но как – мы
не знаем. А мы (в МПС) знали, поэтому и работали, по-моему, достаточно
конструктивно. Что же касается оценки 1992–1998 гг., то я все-таки не думаю,
что именно из-за отсутствия реформ в то время интенсивно проедались основные
фонды. Вон электроэнергетики акционировались. У них что, с основными фондами
лучше оказалась ситуация?
– То есть Вы весьма положительно оцениваете
деятельность Н. Е. Аксененко применительно к продвижению реформы? А как, по
Вашему мнению, могла бы Программа структурной реформы, принятая в мае 2001
года, быть все-таки более либеральной или продвинутой в части стремления к
созданию нормальных рынков в отрасли?
– Я действительно очень положительно оцениваю деятельность Н. Е. Аксененко по
продвижению реформы, хотя и признаю, что в начале своей работы на посту
министра он, скорее, все-таки притормаживал преобразования. Но, наверное, было
бы удивительно, если бы было по-другому. Ведь даже сейчас (спустя столько лет!)
найдется немало людей в железнодорожной среде, которые искренне считают, что в
советские времена была самая лучшая система. Думаю, Программа структурной
реформы, утвержденная Постановлением Правительства № 384 от 18 мая 2001 года,
вряд ли могла быть более либеральной. Это был максимум возможного
на тот момент.
– Как бы Вы в целом оценили ход первого и второго этапов
реформирования?
– Моя оценка становится более критичной по мере продвижения реформы. Если
первый этап я оценил бы на «хорошо», то второй уже только на
«удовлетворительно». В частности, в рамках второго этапа не были решены
следующие задачи: сокращение перекрестного субсидирования пассажирских
перевозок, организационно-правовое выделение из ОАО «РЖД» пассажирских
перевозок (как пригородных, так и в дальнем следовании). Да и обособление
других видов деятельности явно не уложилось в рамки второго этапа. Разумеется,
я считаю, что хорошего в этом мало.
– А как бы Вы охарактеризовали сегодняшнюю общую экономическую политику
в стране, в частности в сфере демонополизации? Какова Ваша оценка, например,
реформы электроэнергетики?
– Наша экономика по-прежнему остается чрезвычайно монополизированной и во
многом именно поэтому неконкурентной. Экономика вроде рыночная, но не
конкурентная. Хуже не придумаешь. Именно поэтому у нас остается высокой
инфляция, что во многом предопределило торможение экономического роста,
начавшееся в мае-июне 2008 года. Оценка реформы электроэнергетики у меня в
целом негативная. Такое впечатление, что основная забота была о том, чтобы побольше насоздавать голубых
фишек. Но, как говорится, «Вам «шашечки», или ехать?». Так вот в
электроэнергетике оказалось, что главное – это «фишки-шашечки». В результате
крайне обострилась проблема подключения к электросетям. Если в 2004 году, по
данным тогдашнего Минпромэнерго России, электрокомпании подключили 32% заявителей, то в 2007-м этот
показатель составил около 10%. Плюс к тому же еще в 2007 году приняли решение
об ускоренной индексации энерготарифов. А в 2008-м
это решение еще более усилили, в результате чего тарифы на электроэнергию
вырастут с 1 января 2009 года примерно на 26%. То есть для потребителей
получилось так: к сетям не подключиться и тарифы стремительно растут. Это –
факт сегодняшнего дня, а все обещания – они из будущего. Так что если судить по
фактам (а как же по-другому?), хорошим результатом это назвать пока трудно.
– Каковы Ваши оценки хода третьего этапа железнодорожной реформы?
– Как я уже сказал, мои оценки этапов реформы – по нисходящей.
Третьему этапу – самая низкая оценка: «удовлетворительно с натяжкой». В
какой-то степени, замечу, такая ситуация объяснима. Трудно и, наверное,
невозможно было на рубеже 1990–2000-х годов подробно и безошибочно расписать
реформу на десять лет вперед. Поэтому не удивительно, что чем дальше от начала
преобразований, тем значительнее могут быть расхождения между первоначальными
планами и тем, что фактически удалось сделать. Но, даже принимая во внимание
данное обстоятельство, следует признать, что третий этап пока явно не
заслуживает высокой оценки. Или что-то не выполняется, или что-то переносится
за горизонт третьего этапа. К примеру, продажа лицензий на осуществление
пригородных пассажирских перевозок, ограниченных сроками действия (франшиз), –
это в планах, и не таких близких. А оценки возможности создания нескольких
конкурирующих между собой вертикально интегрированных компаний вообще не было.
– Каковы Ваши прогнозы по разделению основных видов деятельности в ОАО
«РЖД» и превращению ее в инфраструктурную компанию? Что показал в этой связи
западноевропейский опыт? И какова Ваша позиция относительно реальных перспектив
создания модели вертикально интегрированных компаний в России?
– Превращение ОАО «РЖД» в инфраструктурную компанию маловероятно. Не уверен, что оно вообще было бы целесообразным. Но вот что
надо сделать, так это проработать вопросы создания вертикально интегрированных
компаний. Заметьте, я не утверждаю, что их необходимо создавать, но я убежден,
что этот вопрос должен быть изучен доскональным образом. Увы, этого не было
сделано. Традиционно ссылаются на то, что такое возможно только в том случае,
если есть параллельные пути и т. д. Но ведь это не так. В тех же США различные
железнодорожные компании, имеющие собственные пути, вынуждены заходить и на
пути других компаний. Последние, в свою очередь, должны обращаться к первым.
Система работоспособна в том случае, когда никто никому не может препятствовать
в осуществлении деятельности. Она и работает.
Что касается западноевропейского опыта, то он
гораздо менее показателен и интересен для нас. Масштабы не те. По-моему,
конкурентную модель надо выстраивать в зависимости от того, насколько полно мы
можем вовлечь в конкуренцию по цене и инфраструктурную составляющую, и
локомотивную, и вагонную. В максимально возможной степени это осуществимо
только в том случае, если есть несколько вертикально интегрированных компаний.
Однако еще раз повторюсь: это пока лишь соображения в пользу более глубокой
проработки вопроса о целесообразности создания таких компаний.
– Что бы Вы пожелали сегодняшним реформаторам в Минтрансе РФ и ОАО
«РЖД»?
– Успехов!
Беседовал АНДРЕЙ ГУРЬЕВ
