Беседовал Андрей Гурьев
Более двух лет работает общественный
совет при комиссии правительства РФ по структурной реформе железнодорожного
транспорта, председателем которого является вице-президент Российской академии
наук, академик РАН АЛЕКСАНДР НЕКИПЕЛОВ.
Сегодня он - гость нашего журнала.
Комиссия решает, совет - рекомендует
- Александр Дмитриевич, как Вы
оцениваете роль общественного совета в ходе реформы железнодорожного
транспорта?
- Сразу хотел бы отметить: пример реформирования железнодорожной отрасли - это,
по моему мнению, в целом хороший пример. Потому что реформы других естественных
монополий не сопровождаются подобной степенью прозрачности и взаимодействия с
различными участниками - "жертвами" и бенефициариями - процесса, как
это делалось и происходит в сфере железнодорожного транспорта. И надо сказать,
что сам совет был создан по инициативе министерства путей сообщения России.
Несмотря на то, что наши дискуссии бывают весьма оживленными и достаточно
жесткими, тем не менее в них постоянно участвуют
представители ОАО "РЖД" (причем очень часто на уровне вице-президента
или руководителей департаментов), которые не потеряли вкус к этим обсуждениям -
ходят на заседания, разъясняют свою позицию. Принимают участие также
представители МАПа, Минэкономразвития и других
ведомств. В то же время я хотел бы подчеркнуть: общественный совет - это не тот
орган, который принимает какие-то решения; строго говоря - он даже не обязан
формулировать свои рекомендации, хотя мы это часто делаем. Здесь имеется в
виду, что в нем собраны представители самых разных сторон, у которых могут быть
неодинаковые интересы и различные мнения по одному и тому же вопросу. И у нас
нет необходимости во всех случаях добиваться единой позиции. Это было бы
нереалистично. Наша задача заключается в том, чтобы главным образом всю палитру
предложений выявить (по возможности сблизив их, конечно) и донести до тех, кто
принимает решения в рамках правительственной комиссии. К тому же весь спектр
обсуждений становится достоянием соответствующих министерств и других
причастных организаций. Я считаю, что это была правильная и полезная инициатива.
Хотя, разумеется, многие из участников могут быть недовольны теми или иными
конкретными решениями, которые в конечном счете были
приняты.
- Простите за откровенность,
но высказывались мнения, что Вы (не будучи специалистом
в области железнодорожного транспорта) незнакомы со всей спецификой этой
сферы...
- Да, это так. Но учитывая сущность нашего совета, я
свою роль вижу как организатора общих дискуссий по тем или иным вопросам,
интересующим всех членов совета; чтобы в дальнейшем результаты этого обсуждения
в полном объеме донести до комиссии. В мои права входит и участие в ее
заседаниях с совещательным голосом. Регулярно мы направляем в комиссию
протоколы наших заседаний и доклады.
- В конце прошлого года Вы
направили письмо председателю комиссии вице-премьеру Виктору Христенко, где
высказались за необходимость налаживания "более эффективно действующей
обратной связи между советом и правительственной комиссией". Может быть
для того, чтобы вашу организацию лучше слышали и ее позицию полнее учитывали,
надо было все-таки более энергично апеллировать к обществу - и
прежде всего через работу с прессой?
- Здесь есть две вещи. С одной стороны, да - вы правы. Я должен признать, что
мы мало общались с прессой. Возможно, надо было действовать активнее. Но при
этом имеется один деликатный момент. Совет создан правительственной комиссией.
Людей, которые представляют те или иные причастные организации, спросили: хотят
ли они в нем работать? У нас есть "Положение о совете", то есть своя
некая конституция. Мы собраны для того, чтобы обсуждать ход реформ и доводить
результаты нашего обсуждения до комиссии.
Не мы создавали эту организацию, не мы и определяли ее функции. Признайте, есть
в этом что-то не очень понятное, когда вам сказали: "Мы хотим знать вашу
позицию". Затем вы ее высказали, но поскольку она не была учтена в решении
того или иного вопроса, вы идете жаловаться всем вокруг и чуть ли не
намереваетесь устроить демонстрацию на Красной площади. Но ведь при создании
совета никто и не обещал, что все будет учитываться автоматически. Говорили:
появится возможность донести свою озабоченность. У нас есть другие организации,
например Торгово-промышленная палата, различные транспортные ассоциации. Они
обсуждают проблемы, много работают с прессой и правильно делают. У совета же просто
несколько другой формат деятельности. Надо понимать: что можно от этой
организации требовать, а что бессмысленно. В то же время мы решили сделать
работу нашей организации более гласной. На одном из
последних собраний было принято решение передавать заинтересованным СМИ
протоколы заседаний совета и его доклады в правительственную комиссию.
Иначе они не могут...
- Как Вы оцениваете итоги
первого этапа реформы?
- У членов совета по этому поводу разные оценки. Одни утверждают, что пока еще
рано считать первый этап завершенным. В МПС и ОАО "РЖД" думают иначе.
Я, откровенно говоря, придаю этому не очень большое значение. Можно по-разному
трактовать: что входит в первый этап, а что во второй. Но с чем, по крайней
мере, подавляющее число членов совета согласно? С общим замыслом реформы.
Практически все солидарны в том, что линия на разделение функций государства
как субъекта регулирования и как собственника (непосредственно организующего
процесс) является действительно правильной. То есть идея создания ОАО "РЖД"
поддерживается. Большинство согласны также с тем, что на данном этапе
оправданным является и сохранение в рамках компании как монопольных видов
деятельности (связанных прежде всего с
инфраструктурой), так и потенциальных конкурентных. Есть различие взглядов в
отношении того - является ли это временным явлением? То есть
нужно ли стремиться к тому, чтобы в дальнейшем институционально выделить
инфраструктурную часть полностью, а конкурентные виды деятельности вообще
убрать из ОАО "РЖД". Или может быть так и должно остаться на
обозримый период деятельности? Но вот общее отношение, что нельзя быстро и
резко все это пытаться разграничить и отделить друг от друга, - является не
просто преобладающим, а господствующим.
- Что, сегодня надо, на Ваш
взгляд, делать в первую очередь?
- Осуществлять учет по видам деятельности. Это задача очень важная, хотя и в
некотором смысле - паллиатив. То есть даже когда она будет решена, все равно
это неравнозначно тому, как если бы конкурентные виды деятельности существовали
отдельно. Но тем не менее подчеркиваю: это очень
важная часть работы. Это не упрек к ОАО "РЖД", разумеется, а
констатация положения дел. Необходимо, чтобы работа двигалась дальше. Не
удалось пока преодолеть ряд разногласий по вопросу недискриминационного
доступа к инфраструктуре. Документы обсуждались и принимались, но остались
некоторые противоречия, разные позиции. Они неизбежны. Однако мне кажется, что
сам процесс сегодня - живой.
- Второй этап реформирования
предполагает выделение дочерних компаний ОАО "РЖД". Насколько
интенсивно, по-вашему, нужно этим заниматься?
- Тут опять-таки у членов совета разные позиции в отношении долгосрочной
целевой модели. Я так понимаю, что и в самом ОАО "РЖД" есть точка
зрения, что такая конфигурация, которая существует сейчас, является на
сегодняшний момент наиболее целесообразной. Мне все-таки кажется, что
разделение должно произойти. Но я вообще противник резких движений в экономике,
когда речь идет о подобных системообразующих
структурах. Потому что можно двигаться в правильном направлении, но так все
разломать вокруг, что ущерб будет очень велик и очень долго преодолеваться.
Что уж совершенно точно сейчас необходимо, так это двигаться в направлении
разграничения учета, а также формирования максимально недискриминационного
доступа к инфраструктуре. Причем я думаю, что нужно быть готовыми к тому, что
за короткий срок приблизиться к идеалу не удастся. Однако необходимо
действовать, в том числе, наверное, и в режиме проб и ошибок. Например,
Постановлением правительства РФ № 710 от 25 ноября 2003 года утверждены
"Правила недискриминационного доступа
перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего
пользования". Они будут работать. В течение какого-то времени будут
выявлены слабости, которые не учли, но драматизировать это не стоит. Важно,
чтобы существовал нормальный механизм мониторинга за самим процессом и его
последствиями; чтобы шла адекватная реакция.
- Железные дороги потеряли
статус юридического лица и стали филиалами ОАО "РЖД". Вы считаете,
что экономическая модель единого хозяйствующего субъекта, построенная на бюджетировании, рациональна? Не будут ли филиалы компании и
их подразделения заинтересованы вместо снижения издержек раздувать
затратные части бюджетов, как это было в советской экономике?
- Знаете, в некотором смысле железнодорожный транспорт и армия всегда были
похожими по характеру функционирования. Здесь совсем другая дисциплина, чем в
гражданских областях. Я считаю, что не форсируя
чрезмерно события, надо вести дело к выделению конкурентных секторов в
самостоятельные фирмы. Когда это произойдет - тогда реально вступят в действие экономические механизмы заинтересованности в снижении
издержек. Причем вопрос соблюдения инструкций и приказов все равно сохранится; даже несмотря на то, что с их помощью мы тут за чем-то
сможем уследить, а там - нет. Но вот в отношении монопольной части
(инфраструктуры) вышеуказанные проблемы видимо просто не имеют идеального
решения. Нет сомнения: несмотря на то, что сегодня уже существуют частные
инфраструктурные компании ("Железные дороги Якутии", "Золотое
звено" и другие), инфраструктура ОАО "РЖД" останется в обозримом
будущем господствующей и единой. Это проблема любой естественной монополии.
Здесь нет иного способа управления, как с помощью контроля за
издержками, себестоимостью, рентабельностью, занятостью - то есть того,
что мы называем советским контролем, пусть и модернизированным, с
использованием современных средств. Это вещь, которая естественно-монопольным
видам деятельности просто внутренне присуща. Иначе они не могут. Нельзя
позволить естественной монополии самостоятельно устанавливать цены, потому что
если вы это сделаете - она их непременно "задерет" и сократит
предложение услуг, стремясь к максимизации прибыли, как это описано во всех
учебниках. Но вы абсолютно правы, что сегодня существует много таких видов
деятельности, которые могут вполне эффективно функционировать самостоятельно. И
к этому, с моей точки зрения, надо достаточно аккуратно, постоянно взвешивая
выгоды и издержки, спокойно и практично двигаться.
- В законе записано, что сто
процентов акций ОАО "РЖД" принадлежат государству и являются
неотчуждаемыми. Но при выделении дочерних компаний им придется отдать часть
основных фондов. Нет ли тут противоречия?
- Акции - это не какая-то сумма денег, а это ваша доля в капитале. (Меня удивляет другое: почему компанию назвали "открытое
акционерное общество"? Какое же оно открытое,
если акции не реализуются?) По механизму выделения дело обстоит так.
Есть ОАО. Вы из него наделили основными фондами дочерние фирмы. В самой же
компании их стало меньше. Но государство как было владельцем капитала, так и
осталось, поскольку первоначально в дочерних сто процентов акций будут
принадлежать ОАО "РЖД". А когда акции "дочек" начнут
продаваться, государство получит за них деньги и его капитал опять-таки не
пострадает. Если по ходу дела не будет, конечно, каких-либо жульнических
операций.
"Понимаю и операторов, и Геннадия Фадеева"
- Как известно ростки
конкуренции многие видят в деятельности операторских компаний. Каков Ваш взгляд
на этот вопрос?
- Мы очень много дискутировали по поводу роли компаний-операторов. Потому что
первоначально было такое намерение: эту категорию участников процесса
ликвидировать и сделать так: хотите быть участниками рынка - становитесь
перевозчиками. Здесь нам (и я считаю, что это один из наших самых крупных
успехов) удалось убедить комиссию в том, что такой подход вредит делу. Общая
логика наших доказательств сводилась к следующему.
Если мы признали, что сегодня ОАО "РЖД" по необходимости объединяет монопольный
и конкурентные виды деятельности, то все должны понимать: создать условия для
одинакового положения как внешних перевозчиков, так и
внутри компании, - нереально. Но это не значит, что надо блокировать появление
частных перевозочных компаний. Кто желает - ради бога: создавайте фирмы,
действуйте. И надо обязательно стремиться максимально
смягчить этот процесс, добиваясь процедур, обеспечивающих большее или меньшее
равенство доступа к инфраструктуре. Но невозможно убедить людей поверить, что
все это произойдет уже завтра. В конце концов они
рискуют собственными капиталами. Поэтому мы сказали: нет ничего страшного, а
наоборот - нужно сделать так, чтобы компании-операторы, как некие дополняющие к
основному перевозчику субъекты процесса, оставались. А естественный ход событий
покажет: будут ли они в дальнейшем превращаться в полноценных перевозчиков, или
продолжат работать в своем качестве. Для реформы никакого ущерба от этого не
будет. С таким выводом согласились. Причем деятельность компаний-операторов
сегодня развивается достаточно успешно.
- Президент ОАО
"РЖД" Геннадий Фадеев критикует операторов за то, что они занимаются
перевозкой в основном высокодоходных грузов. А те отвечают, что просто по
природе своей не могут возить себе в убыток. Как Вы относитесь к этому спору?
- Я понимаю и операторские компании, и Геннадия Фадеева, которому приходится на
практике сталкиваться с тем, что есть выгодные и невыгодные перевозки, есть
социальные, есть перекрестное субсидирование, и от всего этого он сам уйти не может.
Но я бы не стал делать вывод, что операторов надо заставлять заниматься
невыгодными для них видами деятельности. Хотя, конечно, мы знаем: в известных
случаях можно чем-то обязать их или договориться, но в принципе - это абсолютно
неправильно и главное бесперспективно в стратегическом плане. Тут можно на
самом деле сделать совершенно другую вещь, хотя и не сразу, потому что это
очень крупный маневр. Надо стремиться к тому, чтобы для ОАО "РЖД"
вообще не было "выгодных" или "невыгодных" перевозок, отказаться
от перекрестного субсидирования. Если государство хочет субсидировать ту или
иную категорию клиентов (а оно в принципе должно этого хотеть), то ему
необходимо возлагать ответственность не на хозяйственную компанию (будь даже
она и государственная), а на бюджет. Именно государство должно выделять такие
субсидии, а не ОАО "РЖД". Но это - в идеале.
Я также высказываюсь и против того, чтобы разные условия тарифообразования применялись к олигархическим компаниям, к
обычным, к мелкому бизнесу и так далее. И я считаю, что это не вопрос
защиты олигархов. Если мы хотим брать ренту с тех, кто добывает нефть, газ,
алюминиевое сырье и так далее, - то мы и должны это делать. И незачем
навешивать ее косвенным образом на тарифы. Я понимаю, конечно, что когда целая система
функционирует в таком режиме, перейти к новой ситуации сложно, и сразу этого не
сделать, потому что получится слишком много разрывов. Но такую перспективу надо
иметь в виду и двигаться к ней, а не делать ставку, что когда-нибудь ОАО
"РЖД" договорится с операторами о каком-то справедливом распределении
ущерба.
По тарифному вопросу много претензий...
- Насколько я понимаю, Вы
считаете, что в основе тарифообразования должна
лежать себестоимость перевозки, а не платежеспособность груза. Но если сегодня
у нефтяников хорошая мировая цена на их товар, и они готовы везти нефть по
высоким тарифам, разве железнодорожники не вправе взять эти деньги и
компенсировать себе низкие тарифы на перевозку, скажем, угля?
- Я против такой философии. И не потому, что хочу, чтобы нефтяники "не
делились" (если уж пользоваться такими словами), а просто считаю, что они
это должны делать совсем по-другому. И вообще, я не называю это дележом.
Государство обязано взимать ренту - это его естественный доход как собственника
недр. Если бы таковыми являлись частные лица, то вопрос о ренте не стоял бы.
Она давно изымалась бы самым эффективным образом, и никто бы не говорил, что
это - какая-то нагрузка на экономику. Это совершенно нормальный механизм, и
главное - внутренне необходимый для рыночной экономики, который обеспечивает с
коррекцией на разницу в рисках равную эффективность приложения капитала к
различным областям деятельности. Это очень важно. Рента - это не налог, как бывает говорят по ошибке. Если, допустим, государство видит,
что есть владелец груза, который при сложившихся на рынке тарифах не может
осуществить перевозки в полном объеме (а правительство считает, что это
необходимо), то с моей точки зрения - нормальное решение состоит в дотировании
грузоотправителя. Если хочешь ему помочь - помогай напрямую. Все остальное
очень сильно искажает сигналы в экономической системе. А тут мы
по крайней мере знаем: кого субсидируем, от кого берем и почему. Но при этом
хочу подчеркнуть - это мы говорим абстрактно. Не хотел бы, чтобы данная
концепция была понята таким образом, что я предлагаю завтра ликвидировать все,
что сейчас действует. Это невозможно.
- Какие в совете обсуждаются
пути совершенствования сложившейся системы тарифообразования?
- С одной стороны, по поводу нового "Прейскуранта № 10-01" многие
отмечают, что это - шаг вперед. В частности, это касается разделения вагонной и
инфраструктурной составляющих. С другой стороны - по тарифным вопросам остается
достаточно много претензий. Это касается того, что по-прежнему существуют разные
тарифы для внешних и внутренних перевозок. Нельзя также не отметить: введение
нового "Прейскуранта" сопровождалось повышением среднего уровня
провозных платежей. Но в моем понимании (хотя я, наверное, воспринимаю все это
не так остро, как другие члены совета) режим диалога все-таки соблюдается, и
нет оснований говорить, что идет разговор между "глухими и
слепыми"...
- Вы считаете, что тарифы на
перевозки внешнеторговых и внутренних грузов должны быть равны?
- Исходя из общеэкономических соображений, я бы сказал так. В той мере, в какой
эти перевозки не связаны с дополнительными издержками, подход должен быть
одинаков. Во всяком случае стремиться к этому надо.
Видеть и выигрыш, и издержки
- Какие Вы могли бы сегодня
высказать претензии к ОАО "РЖД" от имени общественного совета и в его
лице - от пользователей услуг компании?
- Кстати сказать, претензии есть не только к ОАО "РЖД", но и к МПС.
Например, внутри министерства сегодня существует ФГП, которое является
монополистом по предоставлению услуг охраны и сопровождения грузов.
"Ведомственная охрана МПС" резко подняла цены, и ничего с этим
поделать нельзя. Если мы считаем, что в силу специфики данная деятельность
должна быть монопольной, то другого выхода, кроме как жестко регулировать
тарифы, - нет. Если же это не объясняется необходимостью технологического
процесса и в данной сфере может иметь место конкуренция, то такие условия надо
создать и тогда можно дерегулировать тарифы. Есть, конечно, пожелания и к ОАО
"РЖД". Вот мы говорили о "Прейскуранте". Многие считают,
что там несправедливо оценена вагонная составляющая. Надо тщательно изучить
этот вопрос. Как я уже сказал, участников рынка очень беспокоят проблемы,
связанные с перекрестным субсидированием. Люди не понимают: почему, ведя
частный бизнес, они должны заниматься филантропией.
- Но Вы все-таки
констатируете, что по сравнению с реформами других естественных монополий у
железнодорожников дела идут лучше?
- Да, я в этом абсолютно не сомневаюсь. Хочу сказать, что в последнее время
много общался с заместителем министра путей сообщения, а ныне вице-президентом
ОАО "РЖД" Анной Григорьевной Беловой. Она активно и плодотворно
взаимодействовала с советом, хотя ей и приходилось выслушивать здесь порой и
нелицеприятные вещи. В этом плане МПС поступило достаточно мужественно, но в то
же время и мудро. Это ведь не то, что дали оппонентам просто "выпустить
пар". Борясь за собственные интересы, железнодорожники в то же время лучше
поняли цели других участников перевозочного процесса. Так что в этом смысле я
очень высоко оцениваю позицию железнодорожников.
- Принято считать, что МПС со
временем должно войти в состав Минтранса России. Как Вы к этому относитесь?
- Знаете, данная тема сегодня очень чувствительна. Я же считаю себя человеком
довольно консервативным. Даже если предположить, что нужно иметь в стране
единое транспортное ведомство в лице Минтранса, то вначале я бы очень аккуратно
еще раз посмотрел: как МПС в нынешней своей роли функционирует; какие у него
задачи, реальная нагрузка и так далее. То есть я бы не спешил форсировать
события. Тем более что в любом случае - будет исполнительный орган
государственного регулирования железнодорожным транспортом внутри Минтранса или
нет - он все равно сохранит известную обособленность и наличие монопольной
инфраструктуры.
Конечно, из абстрактных соображений при включении его в состав единого
ведомства будет качественнее решаться проблема конкуренции среди различных
видов транспорта; произойдет более рациональное решение проблем общих перевозок
- в принципе можно получить выигрыш. Но что, по-моему, у нас все-таки
недооценивается? Мы как-то сразу видим выигрыш, но не обращаем внимания на
издержки, которые обычно сопровождают тот или иной процесс. Оговорюсь еще раз:
я не являюсь специалистом в области железнодорожного
транспорта и специально этот вопрос не изучал. Могу лишь сказать, как
чувствую. А чувствую я таким образом, что, наверное, торопиться не стоит.
