Андрей Гурьев
В "Программе структурной реформы на
железнодорожном транспорте" указывается, что одной из основополагающих
целей реформирования является "дальнейшее развитие конкуренции в сфере
перевозок грузов". Каковы же сегодня имеющиеся в этом плане намерения,
возможности и прогнозы?
У
НИХ...
Относительно того - насколько ясно и подробно изложен в Постановлении
правительства РФ № 384 от 18 мая 2001 года "О "Программе структурной
реформы на железнодорожном транспорте" вопрос перехода от монопольного
состояния к конкурентному в сфере перевозок, мнения
расходятся. "Читайте "Программу", там все написано", -
говорят одни. "Все достаточно туманно", - утверждают другие.
Прежде чем проанализировать теорию и практику в данном вопросе, стоит обратить
внимание на то, какие вообще модели внутриотраслевой конкуренции возможны на
железнодорожном транспорте?
Можно четко выделить два варианта. Первый - конкуренция между собой целого ряда
самостоятельных вертикально-интегрированных железнодорожных компаний,
сочетающих в своей деятельности функции как владельца
инфраструктуры, так и перевозчика. Второй - существование единой
инфраструктуры, которая предоставляется в пользование на недискриминационной
основе конкурирующим между собой перевозочным компаниям.
Первый вариант имеет две модификации. Одна из них свойственна, в частности, для
Северной Америки, где из пункта А в пункт Б можно
проехать по двум или даже более линиям, принадлежащим разным компаниям. Эта
модель требует очень развитой железнодорожной сети, действенной системы
антимонопольного законодательства и устоявшихся традиций предпринимательства.
Другая модификация используется в странах Латинской Америки (Мексике,
Аргентине, Бразилии и других). Ее суть в том, что вертикально-интегрированные
компании работают в разных регионах, но у грузовладельца есть выбор направления
для своего груза. Интересно отметить, что такой опыт организации конкуренции
существовал в России еще в 19-м веке. Производители зерна в черноземных районах
могли выбирать: как везти свой продукт на экспорт в Западную Европу - через балтий-ские, или через
черноморские порты? При этом северо-западные и юго-западные железные дороги,
бывшие в то время самостоятельными акционерными обществами, конкурировали между
собой и боролись за клиента.
Второй вариант был использован в последнее десятилетие в Европе в процессе
реформ железных дорог. После директивы Евросоюза 1991 года было разрешено
перевозочным компаниям одних стран использовать инфраструктуру других. Следующая
директива ЕС 2001 года подвигала железнодорожный рынок к полному разделению
инфраструктурного и перевозочного бизнеса. В этом направлении велись реформы в
Великобритании, Швеции, Нидерландах и Германии.
Как известно, данная модель сталкивается сегодня с большими проблемами. В
частности, хрестоматийным стал пример Англии, где разделение привело к слабой
управляемости общим процессом, росту аварий и к банкротствам. В Германии
ситуация более благоприятная, однако и там (спустя пять лет после разделения бизнесов)
более чем 90 процентов перевозок осуществляет грузовая компания германских
железных дорог DB Cargo; и лишь несколько процентов
приходятся на долю других перевозчиков. Следует при этом учесть, что
железнодорожные перевозки занимают в Европе в общем объеме порядка восьми
процентов - то есть работают в условиях жесткой межтранспортной
конкуренции, оказывающей решающее давление на железнодорожные тарифы.
У НАС
По какому пути идет сегодня Россия? В "Программе" (которая в
ходе реформирования выполнялась практически на 90 процентов) одной из целевых
задач ставится "сохранение единой государственной сетевой производственной
инфраструктуры железных дорог и централизованного диспетчерского
управления". В то же время в ней указывается, что на третьем этапе (2006-2010
годы) будет проводиться "оценка возможности соз-дания нескольких конкурирующих между собой
вертикально-интегрированных железнодорожных компаний", а также
"мероприятия по повышению уровня конкуренции на рынке грузовых перевозок
на участках сети, имеющих параллельные ходы (возможно в европейской части
России)".
Кроме того в документе прописано, что на базе
предприятий промышленного железнодорожного транспорта, отдельных подъездных
путей и новых железнодорожных линий могут создаваться вертикально-интегрированные
компании, которые вправе будут получать лицензии на осуществление перевозочной
деятельности также и на магистральных сетях. То есть в России предполагается
построить смешанную конкурентную модель, которая все-таки ближе к европейской,
- по крайней мере в обозримом будущем.
При этом важнейшим является вопрос о степени радикальности и сроках процесса
разделения инфраструктурного и перевозочного бизнесов. "Программа"
указывает: "По мере развития структурной реформы могут складываться
условия, при которых возможно полное организационное отделение инфраструктуры
от перевозочной деятельности". Решение об этом может быть принято с учетом
международного опыта и при выполнении ряда условий. Среди них: завершение
внутренней реструктуризации по видам деятельности; апробация технических
стандартов и правил технологической координации деятельности перевозчиков и
инфраструктуры; отработка механизмов недискриминационного доступа; решение
финансовых, мотивационных и других вопросов деятельности инфраструктуры; обеспечение
государственных интересов и другие.
"Программа" ясно указывает на то, что "интеграция
инфраструктуры, большей части локомотивного парка и части грузовых вагонов
является целесообразной по крайней мере в течение
нескольких первых лет реформирования". Описан достаточно четко и процесс
выделения потенциально-конкурентных перевозочных бизнесов из единой компании,
которые начинают работать по свободным тарифам в условиях конкуренции -
внутриотраслевой (конкурируя с независимыми железнодорожными перевозчиками) или
межтранспортной.
При этом должна учитываться рыночная ситуация - то есть наличие реальных
конкурентов со свободными производственными ресурсами. Принятие решения о
целесообразности полного организационного отделения инфраструктуры от перевозок
"Программа" относит к третьему этапу реформирования.
Важно отметить, что авторы программного документа не сомневались в том, что
(как они пишут) сохранение инфраструктурной и перевозочной деятельности у
одного хозяйствующего субъекта отнюдь "не гарантирует равноправного
доступа независимых частных перевозчиков к инфраструктуре" - то есть,
называя вещи своими именами, способствует возникновению недобросовестной
конкуренции. Правда, они указывают, что "эта проблема будет решена с
помощью соответствующих механизмов регулирования доступа".
МНЕНИЯ
Констатация основных положений "Программы" важна при оценке
перспектив развития конкуренции уже просто потому, что какого-то иного - более
радикального сценария развития событий - вряд ли следует ожидать. Все
правительственные и ведомственные планы дальнейшего проведения реформы основаны
в целом именно на "Программе" и не содержат каких-либо ее
стратегических корректировок. (Скорее наоборот - сроки выделения грузовых
перевозок в самостоятельные бизнесы вплоть до полного разделения могут даже возрасти ввиду очевидной практической сложности
данного процесса.)
В частности, руководство ОАО "РЖД" сегодня совершенно не проявляет
стремления форсировать второй и третий этапы реформы. "Идет активная
работа над созданием дочерних и зависимых обществ. Но, не снижая ее темпов,
нужно помнить о том, что недопустимы какие-либо поспешные решения: все долж-но быть тщательно выверено,
экономически обосновано. Все, что мы сегодня сделали, - сделано без ошибок.
Другое дело, что мы могли сделать больше. Но жизнь диктует: действовать надо не
торопясь, взвешенно, рассудительно и надежно", - повторил на одном из
недавних выступлений свое кредо президент ОАО "РЖД" Геннадий Фадеев.
Не будет преувеличением сказать, что наиболее либеральные взгляды в МПС и ОАО
"РЖД" по вопросу реформы всегда исповедовала вице-президент компании
Анна Белова. Вот ее позиция: "Рынок и конкуренция - не самоцель. Там, где
будет формироваться давление на издержки, - "да"; там где начнут
создаваться привилегированные условия для частных перевозчиков, -
"нет". Мы двумя руками за рынок, поскольку другого более эффективного
инструмента управления расходами и повышения качества услуг не существует. Но
только в том виде, в котором он создает баланс между государственными и
частными интересами. Темпы развития рынка у нас не будут
головокружительными".
Между тем сегодня по вопросу сроков разделения инфраструктурной и перевозочной
деятельности полного единодушия нет. "Если в обозримой перспективе в
компании четко не разделить перевозки и инфраструктуру, мы никуда дальше в
плане реформирования не продвинемся. Необходимо разделить по вертикали весь
бизнес", - заявил президент "Ассоциации собственников подвижного
состава" Эдуард Поддавашкин.
"Сейчас определенный путь реформирования избран, и мы идем по нему. При
этом у нас остается целый ряд вопросов, которые пока до конца не ясны.
Например, в отношении того - насколько длительным будет сочетание
инфраструктурных видов деятельности и перевозки в рамках ОАО "РЖД, -
высказал свою позицию председатель общественного совета при правительственной
комиссии по реформе железнодорожного транспорта, вице-президент РАН Александр
Некипелов. - В рамках работы в общественном совете мне отчетливо видно, что
процесс разделения этих видов деятельности в данный момент ни у кого особого
энтузиазма не вызывает. Все считают, что есть много других серьезных вопросов,
которые сейчас следовало бы решать".
В феврале в Москве прошла интересная научно-практическая конференция
"Реформа и приватизация железнодорожного транспорта в России", в
которой приняли участие многие представители западных деловых кругов, давшие
свои оценки различным вариантам развития реформы на предмет их инвестиционной
привлекательности и эффективности.
Выступивший на форуме руководитель отдела экономического анализа
антимонопольного департамента Минюста США Рассел Питтман
в целом положительно оценил первые итоги российской реформы, но при этом
настоятельно рекомендовал реформаторам стремиться в перспективе к созданию
региональных вертикально-интегрированных компаний в европейской части страны с
развитием конкуренции "по географическому принципу".
Управляющий директор "Mott MacDonald
Ltd" Ричард Уильямс, напротив: считает, что
европейская модель вовсе не так плоха, как многие полагают. В частности в Великобритании
ошибкой было слишком радикальное выведение вовне
инфраструктуры всех видов деятельности.
А вот консультант компании "Corus Rail Technologies" Гареф Эванс высказал любопытное сравнение: "Сущность
железной дороги составляет связка колесо-рельс. Когда они в буквальном смысле
разъединяются, - получается авария. Так же и в применении к видам деятельности.
Когда разделяют полностью инфраструктуру и перевозки; когда за путь отвечает
одна компания, а за вагон другая, - это потенциально приводит к разобщению всей
системы".
ОСОБЕННОСТИ
Очевидно, что позиция скорейшего разделения бизнесов стимулируется
соображениями достижения большей равноправности перевозчиков в вопросах
использования инфраструктуры. Однако следует отметить, что пока становление
самих частных перевозочных компаний идет с большим трудом. По данным ОАО
"РЖД" сегодня получили соответствующие лицензии 15 перевозчиков
пассажиров и 14 - грузов, причем у трех из них имеются свои локомотивы. Создана
необходимая нормативно-правовая база (включаю-щая
известные новые законы), а также ноябрьские Постановления правительства по
правилам оказания услуг инфраструктуры и недискриминационного доступа.
Однако пока ни одного договора перевозчики (как с грузоотправителем на
перевозку, так и с ОАО "РЖД" на оказание услуг инфраструктуры) не
заключили. Заместитель генерального директора компании ООО "ТрансОйл" Юрий Суродин
сообщил: "Мы пока реализовать свои функции перевозчика не можем и работаем
как оператор. Компания обращалась на железную дорогу с запросом о заключении
инфраструктурного договора, но столкнулась с тем, что ни нормативных актов (за
которые ответственно МПС), ни внутренних регламентов ОАО "РЖД" там
нет"...
Работники МПС и ОАО "РЖД", непосредственно занимающиеся развитием
условий для деятельности перевозчиков, отмечают, что трудностей и неясных
моментов в этом деле пока еще много.
Согласно законодательно-нормативной базе, частный перевозчик должен работать по
таким же правилам, как и ОАО "РЖД". "Договор перевозки"
предполагает оформление пакета перевозочных документов, - в том числе
накладную, дорожную ведомость, квитанцию о приеме груза и так далее. Прием
заявок должен производиться в товарной конторе перевозчика. Перевозочная
компания несет ответственность за перевозки и руководствуется всеми "Правилами
перевозок грузов на железнодорожном транспорте". На нее распространяются
также все соответствую-щие
санкции, предусмотренные законодательством. Очень важно отметить, что сегодня
(пока не дерегулированы тарифы ни в одном из секторов
грузовых перевозок) все ставки, платы и сборы, заложенные "Прейскурантом №
10-01", распространяются не только на ОАО "РЖД", но и на любого част-ного перевозчика - в отличие
от экспедитора, вольного назначать рыночные цены на свои услуги. Согласно
нового "Устава железнодорожного транспорта РФ" перевозчик обязан
согласовать с инфраструктурой заявку на каждую (!) перевозку. В пути следования
груза перевозчик должен быть готовым к разбору любой ситуации, произошедшей с
его поездами и грузами; а также обеспечить вопросы охраны, сопровождения и
страхования, составление коммерческих актов и так далее. Очень важная
особенность работы перевозчика - это то, что он обязан обеспечить свою
(собственную или арендованную) локомотивную тягу на всем протяжении пути; а следовательно и ее экипировку, техобслуживание и ремонт в
случае неожиданных выходов из строя; правильный график работы локомотивных
бригад и так далее.
ТРУДНОСТИ
Сегодня едва ли не каждое из вышеприведенных положений при намерении
применить его на практике вызывает массу вопросов. (Они, кстати, получили
должное обсуждение на семинаре "Перспективы развития конкуренции в сфере
грузовых железнодорожных перевозок", организованном в феврале
информационно-обучающим центром "ТрансБазис"
- www.transbasis.ru).
У частных перевозчиков нет пока своих разветвленных сетей товарных контор,
представительств или агентств. Еще не проработаны с учетом новых особенностей
различные бланки документов. Согласование каждой заявки на перевозку при
наличии общего договора на использование инфраструктуры представляется
нелогичным и очень неудобным для грузоотправителя, которому хотелось бы, чтобы
количество уровней согласований с введением новых отношений не увеличивалось.
В тарифном отношении сегодня более выгодно быть оператором -
то есть экспедитором с подвижным составом, который согласно новому Закону
"О транспортно-экспедиционной деятельности" помимо свободных тарифов
имеет еще и ограниченную ответственность перед клиентом, увязанную лишь со
стоимостью груза, в то время как условия работы перевозчика в данных вопросах
во всех отношениях гораздо жестче и регламентируются транспортными уставами и
кодексами.
Не урегулирован сегодня вопрос возмещения стоимости работ и услуг по начально-конечным операциями, выполняемым перевозчиками
(пункт 1.16 "Прейскуранта № 10-01"). Причем пока нет единого мнения о его решении.
Но самой сложной проблемой на сегодняшний день является, по мнению
специалистов, использование частными перевозчиками собственных локомотивов. На
небольших плечах обслуживания (например, такой опыт имеется на участке Кириши-Таллин) это в принципе возможно. Но как только
возникает вопрос о технологии перевозки, скажем на линии Санкт-Петербург-Владивосток,
то становится неясно, как организовать это прежде
всего технически. Ведь даже локомотивы парка ОАО "РЖД", как правило,
работают в пределах своих плечей и даже исключительно
(не считая экспериментов) в пределах своих железных дорог. Собственный же
локомотив встретит на своем столь долгом пути тысячу проблем, ведь своих депо у
перевозчиков нет. Неясно также пока, каким образом следует проводить при такого рода перевозках
разнесение провозных платежей. Сегодня в соответствующих документах нет даже
необходимых граф.
ПЕРСПЕКТИВЫ
Однако представим, что все технологические, организационные и тарифные
проблемы с созданием перевозчиков решены. Тогда, по нашему мнению, в
определенных секторах некоторые наметки внутриотраслевой конкуренции могут
возникнуть - например, в перевозках нефтеналивных грузов. По данным ВНИИЖТа, ОАО "РЖД" перевозит сегодня своим парком
42 процента нефти и нефтепродуктов, а остальное - целый ряд частных компаний.
При этом на перевозках этого вида грузов железнодорожный транспорт отнюдь не
является монополистом.
При отпуске тарифов они сдерживались бы ценами на услуги в трубопроводном
транспорте, устанавливаемыми частными железнодорожными перевозчиками. При этом
из проблемных факторов следует отметить два. Во-первых, руководство ОАО
"РЖД" объявило о курсе на возврат себе части перевозок высокодоходных
грузов. К рассматриваемому нами сектору имеет прямое отношение информация
(правда пока неофициальная), что сегодня прорабатывается вариант создания
дочерней компании "Транснефтьсервис".
Естественно, что она будет пользоваться более благоприятным доступом к
инфраструктуре, нарушая чистоту добросовестной конкуренции. Однако надо
признать, что ресурсы в данном случае у ОАО "РЖД" все-таки не
беспредельны. В ответ на явные нарушения нормативно-правовой базы или
несоблюдение "джентльменских соглашений" пойдут суды, жалобы в МАП, "плохая"
пресса, крутые разборки и так далее. Поэтому свое более выгодное положение
"дочка" ОАО "РЖД" могла бы использовать скорее в виде
"сбивания расценок". Но это как раз то, что нужно, "за что
боремся".
Второй момент: частных перевозчиков неф-ти
не так уж много; все они хорошо знают друг друга, объединены в одних и тех же
ассоциациях и уже сегодня вынашивают даже планы создания управляющей компании
по перевозкам нефтеналивных грузов в собственном подвижном составе. Это
типичный в экономике процесс создания треста, который предполагает помимо
оптимизации за-грузки
мощностей еще и удержание монопольно-высоких цен. Однако на это есть
антимонопольное законодательство, которое в частности запрещает ценовой сговор.
К тому же в случае неправильного поведения уже со стороны частников опять-таки
пойдут суды, жалобы в МАП и так далее...
Так что определенные перспективы относительно конкуренции в грузовых
перевозках, и в частности в нефтеналивном секторе, все-таки просматриваются.
(Есть информация, что во ВНИИЖТе уже подготовлены
расчеты, согласно которым дерегулирование нефтяных
тарифов надо произвести путем установления верхнего и нижнего пределов
соответственно - плюс 50 и минус 27 процентов от прейскурантного уровня.)
Аналогично и в других потенциально-конкурентных секторах, которые известны, но
пока еще гораздо менее подготовлены для выведения из регулирования. (Подробнее
об этом читайте далее в интервью с заместителем министра по антимонопольной
политике и поддержке предпринимательства Анатолием Голомолзиным.)
РЕЗЮМЕ
Таким образом мы видим, что модель развития конкуренции в грузовых
железнодорожных перевозках определена. Ее методологическая суть заключается в
том, чтобы идти к полноценному рынку поэтапно: делая намеченные шаги в
соответствии с вызреванием необходимых условий и более того - по возможности
формируя их.
Зарубежный опыт реформирования железных дорог доказывает: резкие движения
приносят здесь, как правило, отрицательные результаты. Между тем трудно не
согласиться с тем, что в России степень изначальной монополизации железнодорожных
перевозок была и остается несравнима с западными
странами. Целый ряд предпосылок развития конкурентных отношений -
экономических, технических, технологических, институциональных и кадровых -
пока отстают от принятой новой законодательной базы.
Важнейшие вопросы в подобных ситуациях: кто будет заниматься этими делами и
нужно ли ему это? На сегодня есть три причастных к проблеме инстанции:
государство, ОАО "РЖД" и частные компании. МПС однозначно заявляло о
готовности работать над реформой. Правда, его статус как органа
государственного регулирования оставался неясным. ОАО "РЖД" в лице
вице-президента А.Беловой уверяет: "Если государство считает необходимым,
то компания будет заниматься проведением в жизнь "Программы" реформы
вне зависимости от своих корпоративных интересов". Наверное, так оно и
будет.
А рынок? Проведенные в последнее время собрания ассоциаций и союзов
пользователей услуг железнодорожного транспорта показали, что на данном этапе
реформы (когда на первый план все более выходят вопросы работы независимых
компаний) от них самих требуется гораздо большая
организованность в их действиях, осмысленность, направленность и консолидация
усилий. Как пойдут данные объективные процессы? На этот вопрос ответит только
сам рынок.
В любом случае, путь к конкуренции окажется неблизким.
