Андрей Гурьев
9 сентября Правительство Российской Федерации рассмотрело ход
реформирования железнодорожного транспорта. Один из основных выводов оказался
довольно неожиданным. Министры признали, что в программных документах реформы
по существу ее второго этапа содержатся противоречия системного характера.
В АКТИВЕ; В ПАССИВЕ...
С отчетным докладом на заседании Правительства выступил министр
транспорта Игорь Левитин. Этот факт уже сам по себе является весьма
важным и даже знаменательным. Он означает, что "смутное время" в
руководстве железнодорожной реформой, связанное с наложением на нее реформы
административной, - прошло. Разделение функций государственного регулирования и
хозяйственного ведения можно считать вполне оформившимся.
Глава Минтранса представил анализ хода преобразований, раскрыв их актив и
пассив. К положительным моментам он отнес следующие.
Реформирование железнодорожного транспорта осуществляется в соответствии с
Программой структурной реформы, утвержденной Постановлением Правительства РФ №
384 от 18 мая 2001 года. Создано ОАО "РЖД". Объемы перевозок растут.
Наблюдаются тенденции демонополизации рынка в отдельных сегментах перевозочного
процесса.
Доля грузов, перевезенных в подвижном составе, принадлежащем частным компаниям,
увеличилась в 2003 году по сравнению с 2002-м на 15,8%, а по прогнозам на
2004-й вырастет еще на 36,4 - это составит 30% от всего грузооборота. Доля
приватного вагонного парка к концу текущего года достигнет 29% от числа всех
железнодорожных вагонов, что более чем на 20% превышает прош-логодний показатель. На сегодняшний день
насчитывается 2450 владельцев подвижного состава, из которых 52 компании имеют
парк в размере более одной тысячи единиц. В 2003-м всего было приобретено 26,5
тысячи грузовых вагонов; из них независимыми операторами - 23 тысячи. За первую
половину 2004 года закуплено 16,7 тысячи единиц, из которых операторами - 15,2
тысячи. Это обеспечило прирост отечественного производства грузовых вагонов на
138 процентов.
В прошедшем и текущем годах тарифы на грузовые перевозки индексировались
существенно меньше роста оптовых цен в промышленности, а на пассажирские -
росли медленнее, чем доходы населения. Это свидетельствует о реальном снижении
тарифной нагрузки на пользователей услуг железнодорожного транспорта. На
протяжении последних четырех лет устойчиво повышался также и уровень
безопасности движения поездов. "Таким образом, - констатировал Игорь
Левитин, - мониторинг промежуточных результатов структурной реформы в целом
свидетельствует о ее эффективной реализации в соответствии с принципами
Программы: повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его
доступности и безопасности".
Из негативных моментов, допущенных на первом этапе, министр транспорта назвал следующие. Из 22-х подзаконных актов, которые планировалось
принять в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 283 от 6 мая 2003
года "План мероприятий по реализации структурной реформы", приняты
только десять. Сроки первого этапа, обозначенные в Программе как 2001-2002 гг.,
были сдвинуты почти на год. Реализация мероприятий по развитию конкуренции в
сфере грузовых перевозок тормозится проблемой лицензирования деятельности по
предоставлению услуг инфраструктуры. Не создан механизм поэтапного сокращения перекрест-ного субсидирования пассажирских перевозок из грузовых. Не введена отчетность ОАО "РЖД" по
видам деятельности.
ЖИЗНЬ - В ДВИЖЕНИИ
Что же дальше? Вывод Игоря Левитина был однозначен - надо переходить ко второму
этапу реформы, в ходе которого необходимо обеспечить: рост конкуренции в
грузоперевозках; завершение оптимизации структуры управления ОАО
"РЖД"; эффективное функционирование систем учета; сокращение
перекрестного субсидирования пассажирских перевозок; упорядочение функций
регулирующих федеральных органов исполнительной власти; создание дочерних
хозяйственных обществ.
При этом И.Левитин выделил ряд установочных положений, которые должны стать, по
его мнению, определяющими при реализации второго этапа реформы. Первое -
ведущая роль по координации деятельности в сфере совершенствования системы
железнодорожного транспорта отводится Минтрансу РФ. Второе - особое значение
приобретает позиция по выработке политики в области конкуренции. Третье -
существует реальная необходимость в реализации максимально сбалансированного
подхода к системе тарифообразования в новых условиях.
"Следует проанализировать планы структурных реформ, - резюмировал министр,
- добиваясь, чтобы все три компонента - конкуренция, регулирование и
структурные изменения - эффективно формировали благоприятную рыночную
среду".
При этом в ходе дальнейшей реализации реформы, по мнению И.Левитина, необходимо
решить ряд первоочередных конкретных вопросов: завершение подготовки ранее
предусмотренных проектов нормативных правовых актов; совершенствование системы государ-ственного тарифного
регулирования, включая разработку постановления Правительства об основах
ценообразования на железнодорожном транспорте; списание с ОАО "РЖД"
пеней и штрафов; сохранение в законодательстве льгот по размеру арендной платы
за земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, а также ряд
других.
ЧТО ЕСТЬ ИСТИНА?
Отдельным пунктом Игорь Левитин обозначил задачу внесения дополнений и
изменений в Постановление Правительства № 384 и Программу структурной реформы,
сделав при этом довольно неожиданное для наблюдателей заявление. Дословно он
сказал следующее: "В указанном Постановлении содержится ряд противоречий,
не позволяющих с правовой точки зрения однозначно толковать подходы по созданию
дочерних обществ ОАО "РЖД". Прежде всего это
касается вопросов создания дочерних обществ ОАО "РЖД" путем
реорганизации"...
Однако еще более неожиданное заявление поступило от министра экономического
развития и торговли. Герман Греф подверг критике
вообще саму идею выделения отдельных перевозочных бизнесов ОАО "РЖД"
в дочерние компании, выдвинув требование создания независимых фирм через
реорганизацию корпорации. "О каких это дочерних предприятиях идет речь?
Это что за вывод из ОАО "РЖД"? Здесь налицо не конкуренция, а
создание некой гипермонополии",
- констатировал Г.Греф. И далее пояснил свою позицию:
"По плану реформы предполагалась реорганизация. То есть эти компании
должны сначала оставаться государственными и быть независимыми от ОАО
"РЖД". Затем пройдет их приватизация по законодательству, которое
принято в отношении имущества, принадлежащего государству. Тогда они наряду с
ОАО "РЖД" будут конкурировать между собой". В доказательство
своей правоты министр привел цитату из Программы, где
значилось: "Целью второго этапа реформы является организационно-правовое
выделение из ОАО "РЖД" видов деятельности, которые могут
осуществляться другими хозяйственными обществами и/или открыты для
конкуренции". Игорь Левитин с концепцией Германа Грефа
не согласился, пояснив, что часть компаний будут соз-даваться как "дочки", а часть - как
независимые фирмы путем реорганизации.
После этого на заседании Правительства завязалась дискуссия, потому что премьер
Михаил Фрадков решил непременно докопаться до истины, призвав кого-либо из
наиболее компетентных лиц дать ему правильное толкование Программы. В ходе
диспута на свет явилась другая цитата непосредственно из текста самого
Постановления, гласящая: "Второй этап реформирования железнодорожного
транспорта включает в себя: а) реорганизацию ОАО "РЖД" путем выделения
в дочерние акционерные общества самостоятельных структурных подразделений,
осуществляющих отдельные виды предпринимательской деятельности..." с
дальнейшим перечислением перевозочных и других бизнесов. Напомнили также, что
283-е Постановление базируется как раз на таком понимании реформы и
предусматривает конкретные мероприятия по созданию именно дочерних, а не
самостоятельных перевозочных компаний...
Мало-помалу нашли в Программе компромиссное место, где содержание второго этапа
трактовалось как "постепенное открытие указанных видов деятельности для
частного капитала путем преобразования их в дочерние общества ОАО
"РЖД" или выделения в самостоятельные государственные компании с
последующей частичной приватизацией". Однако такая, казалось бы, вносящая
ясность формулировка не произвела на Германа Грефа
никакого впечатления. Он, что называется, зрил в
корень и продолжал обличать план создания дочерних компаний, указывая на его
реальные последствия: "О какой конкуренции может идти речь, если мы
создаем такого монстра с "дочками"? То есть вы предлагаете поменять
концепцию и не создавать конкурентное поле, а сформировать такую гипермонополию? К тому же потом пойдут "внучки" и
"правнучки", и мы совсем потеряем контроль за
имуществом".
Тогда премьер Михаил Фрадков дал слово вице-премьеру и председателю совета
директоров ОАО "РЖД" Александру Жукову, который и принял соломоново
решение, рассудив так: "Герман Оскарович очень
точно подметил, что здесь есть некоторые противоречия. К сожалению, надо
констатировать, что они изначально были заложены в Постановление № 384. На
самом деле, когда это все формулировали в 2001 году, хотели оставить, видимо,
возможность для различных вариантов. Хотя с юридической точки зрения понятно,
что выделение несколько противоречит соз-данию
дочерних обществ. Здесь следует определиться. Но нужно иметь в виду, что
центральный вопрос реформы - это развитие конкуренции в сфере железнодорожного
транспорта".
ЭТО НОРМАЛЬНО...
Следует отметить, что на рассматриваемый вопрос никто никогда не обращал
внимания, поскольку на первом этапе он еще не стоял в повестке дня. Сегодня же
- имеет принципиальное значение. ОАО "РЖД" как хозяйствующий субъект
заинтересовано в создании холдинга, состоящего из дочерних и зависимых обществ.
Это даст корпорации возможность увеличить свою капитализацию и сохранить
доминирующее положение на рынке. Характерно, что транспортное бизнес-сообщество
это не только прекрасно понимает, но и не осуждает такую позицию. Заместитель
генерального директора по работе с естественными монополиями ОАО
"РУСАЛ-УК" Вадим Гераскин, представлявший
на заседании интересы пользователей услуг, в частности отметил: "Компания
- это коммерческая структура, нацеленная на прибыль. Она просто обязана
стремиться к монопольному положению на рынке. ОАО "РЖД" не должно
быть заинтересовано в том, чтобы развивать конкуренцию, повышать прозрачность
своей деятельности и обеспечивать недискриминационный
доступ к инфраструктуре. Это нормально"...
В данной связи весьма характерным было выступление президента ОАО "РЖД"
Геннадия Фадеева. Констатировав, что в ходе реформирования никаких отклонений
от целей и задач Программы не допущено, и очень коротко описав то, что было
сделано в рамках ее реализации, он по сути
сосредоточился на конкретных хозяйственных вопросах, требующих, по его мнению,
безотлагательного решения. Это проблемы убыточности пассажирских перевозок,
налоговых льгот на имущество, возврата НДС, пеней и штрафов, инвестиций в
инфраструктурные макроэкономические проекты и т.д.
Казалось, возникшая дискуссия о том, как надлежит проводить раздел компании,
президента не только не интересует (так сказать, с научной точки зрения), а
представляется ему просто неуместной; и путь создания дочерних и зависимых
обществ - единст-венно
правильным. Руководителя ОАО "РЖД" гораздо больше волновали вопросы
созидания, а не выделения. "Сегодня мы должны увязать дальнейшее
реформирование компании с главной задачей, - отмечал Геннадий Фадеев. - А
главная задача - это инфраструктурное обеспечение ускоренного экономического роста
в стране. Нам бы за бумагами не создать реальную угрозу росту экономики, если
мы упустим состояние инфраструктуры. Чтобы этого не было, чтобы мы видели стратегию и все было взаимоувязано, - мы по поручению
совета директоров в начале этого года разработали Стратегическую программу
развития компании до 2010 года. Вот там конкретизировано абсолютно все: и
корпоративные цели, и способы их достижения, и ориентация. Мы бы считали
целесообразным, чтобы эта Программа имела правительственный статус. Цена
вопроса гигантская".
ЗА РЕФОРМУ ОТВЕТИТ МИНТРАНС
Напомним. Как следует из Программы реформы, второй ее этап
предусматривает такие процессы, как частичное разделение перевозочного и
инфраструктурного бизнесов; выделение из ОАО "РЖД" (а не практическое
оставление в его структуре) целого ряда профильных видов деятельности;
демонополизацию не только рынка предоставления подвижного состава, но и самих
перевозок; рост конкуренции и так далее. Следует признать: концепция создания
дочерних перевозочных компаний с контрольным пакетом акций у ОАО
"РЖД" и наделением их планирующими функциями, а также в ряде случаев
- инфраструктурным имуществом, по большому счету не дает возможности полностью
реализовать эти задачи.
"Вопрос существенный, - размышлял, подводя итог дискуссии, Михаил Фрадков.
- Если что-то надо подкорректировать, давайте это рассматривать. Мы до сих пор
не определили - в форме дочерних компаний будет
проходить реструктуризация, или нет. Что мы вообще ожидаем от этой реформы?
Ждем, что это будет действительно возможность обеспечить рост экономики и
конкурентную среду. А может быть - слишком рано ее ждем? Может, разрушать такую
монополию слишком опасно на данном этапе? Это вопросы"...
Ответственным за их решение премьер назначил Игоря
Левитина, сказав ему: "Я прошу Вас персонально этим заняться. Вы министр,
который будет практически руководить реформой. И выше Вас в этом деле уже
никого не будет".
КУДА Ж НАМ ПЛЫТЬ?..
Итак, не будет преувеличением сказать, что реформа опять подошла к перепутью.
Теперь все будет зависеть от тех изменений, которые Минтранс выработает
совместно с причастными ведомст-вами
и предложит внести в Постановление Правительства № 384 и Программу реформы. В
то же время следует констатировать: говорить о каком-то отказе от
стратегического направления преобразований сегодня нет оснований. Речь идет о
выборе более мягкого или радикального пути их реализации. Будем надеяться, что
грядущие коррективы явятся тем вектором, который станет оптимальным как для
всех участников транспортного рынка, так и для государ-ства в целом.
Пока же по итогам заседания принято решение Правительства РФ -№ 1403 от 10
сентября. В нем, в частности, предусматриваются следующие меры. Минтрансу,
Минэкономразвития, Минобороны и ФАС поручено обеспечить до конца 2004 года
внесение проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации
реформы, принятие которых предусмотрено в 2003-2004 годах. Мин-трансу, Минэкономразвития и ФАС совместно с
заинтересованными федеральными органами исполнительной власти необходимо
рассмотреть вопрос о внесении изменений в Программу реформы - в том числе в
части порядка создания новых организаций на базе имущественного комплекса ОАО
"РЖД" и в другие нормативные правовые акты по ее реализации. Внести
соответствующие предложения в Правительство надлежит в месячный срок.
Минтрансу поручено также обеспечить согласованность дейст-вий федеральных органов исполнительной власти
по выполнению мероприятий реформы и контроль за их осуществлением. Ему же
совместно с Мин-экономразвития и другими
заинтересованными ведомствами предписано вести дальнейшую реализацию реформы и
о проделанной работе доложить на заседании Правительства РФ в июле 2005 года.
