АНДРЕЙ ГУРЬЕВ
Подходит к концу 2005 год, а с ним и срок -
установленный Программой структурной реформы на железнодорожном транспорте РФ
для второго этапа преобразований. Итоги подведены, решения приняты.
Работаем по документам
Если оценивать
второй этап реформы по формальному признаку, то совершенно очевиден факт
невыполнения большинства мероприя-тий, предусмотренных основополагающими Постановлениями
Правительства №№ 384 и 283.
Из пункта пять Постановления "О Программе структурной реформы",
которым определяется содержание второго этапа реформирования, включая семь
подпунктов, выполненным (да и то в определенной степени) можно считать только
подпункт "в". Он предусматривает "соз-дание условий для повышения уровня конкуренции в
сфере грузовых и пассажирских перевозок". Сюда можно отнести, главным
образом, выделение в новом Прейскуранте № 10-01 вагонной составляющей. При этом
для всего остального - например, появления полулегального института операторов
подвижного состава и обеспечения ими как притока инвестиций в железнодорожный
транспорт, так и роста объемов перевозок, - сама реформа особого значения не
имела. Собственники вагонов были еще при советской власти, так что ничего
нового (за исключением по сути не работающей сегодня
дефиниции "оператор") в новом законодательстве пока не придумали, а
что обещали насчет инвестиционных скидок - не сделали.
Также очень мало было выполнено по подпункту "ж", который обязывал
уже на втором этапе осуществить "проработку организа-ционно-правовых
механизмов и последствий создания дочерних акционерных обществ ОАО
"РЖД", осуществляющих грузовые перевозки, и рассмотреть вопрос о
целесообразности такого создания".
Между тем не выполнены такие системо-образующие
мероприятия второго этапа реформы, как обособление отдельных видов дея-тельности ОАО "РЖД",
включая пассажирские и специализированные грузовые перевозки; сокращение перекрест-ного субсидирования; либерализация тарифов;
решение вопросов приватной локомотивной тяги; реализация механизмов привлечения
частных инвестиций в инфраструктуру.
В целом же основная цель данного этапа - организационно-правовое выделение из
ОАО "РЖД" видов деятельности (включая пассажирские перевозки) -
оказалась нереализованной.
Кроме того, сегодня представители част-ного
транспортного бизнеса в один голос заявляют, что более всего им мешает жить и
работать недоведение до конца еще первого этапа
реформирования: главным образом - отсутствие на сегодня четкого разделения
функций государственного управления и хозяйственной дея-тельности. В частности это проявляется в том, что ОАО
"РЖД" по-прежнему в целом ряде направлений выступает для частных транспорт-ных компаний как
регулятор (ответственность обязывает), а вот соответствующие министерст-ва и ведомства ведут себя в данном отношении все
еще робко и без достаточной инициативы.
Также из первого этапа реформы не выполнены до конца такие мероприятия, как
дееспособное нормативное оформление недискриминационного
доступа к инфраструктуре пользователей услуг; принятие механизма финансовой
поддержки пассажирских перевозок; организация удовлетворительного раздельного
учета по видам деятельности в ОАО "РЖД" и др. Никто не отрицает, что
работа по всем перечисленным направлениям ведется, но все же она не закончена и
на сегодня не принята компетентными госу-дарственными
органами.
Понимаем…
Считать второй
этап реформы в целом выполненным с учетом доработки ряда направлений на третьем
этапе, или же внести в соответствующие Постановления поправки по срокам - было
призвано заседание Правительства 10 ноября. Избрали первый путь. Сегодня ни для
кого не секрет, что высокопоставленные чиновники практически всех причаст-ных ведомств в своих
неформальных контактах с представителями частного бизнеса пожимают плечами и,
многозначительно поднимая глаза, говорят: "Мы все понимаем, но таково
решение сверху".
Даже неистовый и повернувший на прошлогоднем сентябрьском заседании
Правительства ход реформы в более радикальное направление Герман Греф в этот раз выглядел абсолютно к таким делам равнодушным.
Он нехотя давал некоторые комментарии, демонстрируя полное осознание того, что
все вопросы уже решены и "ломать копья" не стоит. Свои недавние идеи
о недопустимости создания Федеральной пассажирской компании как чьей бы то ни
было "дочки" и необходимости формировать акционерное общество со
стопроцентным государственным капиталом через реорганизацию ОАО "РЖД"
он оставил в пользу "дочернего ва-рианта"
как этапа.
Это неудивительно. Буквально накануне заседания Правительства Президент РФ
Владимир Путин проявил живой интерес к реформе на железнодорожном транспорте и
в частности - к созданию Федеральной пассажирской компании. При этом он недву-смысленно публично
предостерег кабинет министров от действий, которые могут по-влечь
увеличение ценовой нагрузки на население. "Считаю недопустимым входить в
реформу железных дорог, не обеспечив ее соответст-вующими
финансами. Если Правительство не готово это сделать, то сроки реформы должны
быть скорректированы. Мы не должны входить в реформу, перекладывая на пассажиров
решение тех вопросов, которые мы должны решить сами", - указал Президент.
В общем контексте переживаемого политического момента ясно, что на ход реформы
сегодня оказывают сильное воздействие, среди прочих, два характерных фактора:
резкое усиление социальной политики с реа-лизацией
объявленных недавно "национальных проектов", а также то, что 2006 год
является в России предвыборным перед думскими и, практически, президентскими
выборами. В такие времена с позиций власти радикальные структурные реформы в экономике
проводить нежелательно, а будоражить общую обстановку в стране просто
недопустимо.
Поэтому, естественно, какого-то прин-ци-пиального
"разбора полетов" по реализации реформы с выявлением виновных в
невыполнении Плана мероприятий на 2003-2005 годы и явно резонансным
переписыванием правительственных Постановлений было решено не делать. Тем более
что это прямо бросило бы лишнюю неприятную тень на виновную в срыве мероприятий
административную реформу, о непродуманности которой уже все сказано. Правительство
решило, что реформу следует продолжать по духу (если не получилось по букве),
по мере возможности и целесообразности претворяя в жизнь невыполненные ранее меро-приятия уже в рамках
официального третьего этапа.
Говоря о реальной дальнейшей перспективе реформы, представляется целесообразным
из всего необъятного количества ее аспектов и вопросов выделить три.
1. Будет ли как-то меняться управление реформой?
Ответ на этот вопрос важен потому, что модель второго этапа - когда использовался по сути формат "круглых столов" без
постоянно действующего и адекватного глубине и объему преобразований штаба -
оказалась явно малоэффективной. Своего хозяина, который бы занимался в основном
только ею, реформа на втором этапе так и не обрела.
2. Как будет осуществляться формирование Федеральной пассажирской компании?
Ведь делать это действительно необходимо для прекращения перекрестного
субсидирования пассажирских и грузовых перевозок и создания более эффективной
экономической модели железно-дорожного транспорта.
3. Будет ли решаться вопрос с обособлением в целом или в большей части грузовых
перевозок?
Это не только дало бы возможность наладить здоровый инфраструктурный бизнес, но
и двинуло бы вперед всю нормативно-правовую базу по взаимоотношениям между
владельцем инфраструктуры и пользователями услуг (операторы и перевозчики),
включая пока плохо просматривающиеся вопросы локомотивной тяги.
Управление: лучше поздно...
По поводу
руководства реформой сегодня все вспоминают первый этап. Система управления
преобразованиями состояла из правительственной комиссии, возглавляемой
вице-премьером; общественного совета при ней под руководством вице-президента
Российской академии наук; а также штаба реформирования, возглавляемого
министром путей сообщения и непосредственно руководимого специально назначенным
заместителем министра с соответствующим аппаратом в центре и на местах. В целом получился "таран" такой силы, что весь этап был
похож на одну мощную стремительную атаку по всему фронту, а пытавшиеся
организовать в Государственной Думе барьер на пути реформы коммунисты выглядели
просто некими тенями из прошлого, "в бессильной злобе"
противостоящими неотвратимо шагающему общественному прогрессу.
На втором этапе явное видение того, что вновь образованная компания ОАО
"РЖД" в целом объективно не вполне заинтересована двигать дальше
реформу, пришло где-то в начале 2004 года. К этому времени уже начала
происходить перегруппировка системы управления реформированием, где главным
двигателем преобразований должно было стать обновленное МПС, впервые заявившее
в полный голос о своих правах и намерениях на расширенной коллегии в конце
января.
Однако 9 марта 2004 года началась административная реформа. И все смешалось.
Как известно, новые ведомства (в том числе и в сфере транспорта) реально сформировались
лишь к осени, а выяснение между ними отношений по поводу функций и полномочий
не закончились и по сей день.
Ставший правопреемником по проведению реформы Минтранс не имел ко всеобщему изумлению даже отдельного департамента
железно-дорожного транспорта. И хотя это объяс-нялось
идеей лучшей координации дей-ствий железнодорожников,
портовиков, моряков и речников, - сил на руководство полномасштабной реформой
железных дорог у такого подразделения, разумеется, недоставало. Созданный в
Министерстве транспорта общий департамент структурных реформ также не мог
радикально решить дело, потому что оно заключается не в проведении каких-то
отдельных самодостаточных меро-приятий, а в целена-правленном
управлении деятельностью целой отрасли в соответ-ствии
с принятой Правительством стратегией.
И вот 10 ноября 2005 года министр транспорта РФ Игорь Левитин выступил с инициа-тивой по созданию в
Минтрансе нового департамента государственной политики в области
железнодорожного транспорта. При этом увеличение штатной численности аппарата
Министерства на 35 человек было предложено провести за счет сокращения
Федерального агентства железнодорожного транспорта. Попутно
следует отметить, что возникшая на заседании Правительства по инициативе
руководителя РСПП Александра Шохина дискуссия о том, не следует ли вообще
упразднить ФАЖТ в целях дебюро-кратизации экономики
транспорта, говорит о том, что незавершенная административная реформа все еще
продолжает поглощать силы и время транспортного рынка вместо того, чтобы
каждому уже заниматься своим делом...
Таким образом, сегодня появилась надежда, что создаваемый в Минтрансе РФ
железнодорожный департамент явится одним из тех необходимых звеньев в цепи
управления реформой, которого до сих пор не хватало. Если он будет проводить
регулярную право-устанавливающую работу в отрасли в соответствии с Программой
реформы, то построение эффективного правильного транспортного рынка пойдет не в
пример конструктивнее.
Разумеется при этом необходимое развитие должен
получить и общественный компонент данного государственного механизма,
формирующий и проводящий в жизнь позицию частного бизнеса. По всей вероятности,
рабочие группы при межведомственной комиссии и общественный совет при
Федеральном агентстве железно-дорожного транспорта
окажутся в состоянии реально выполнить данную миссию. Это зависит во многом от
них самих.
ФПД или ФПК?
Обособление
пассажирского комплекса дальнего следования в Федеральную пассажирскую компанию
признается сегодня самым выбившимся из плановых сроков мероприятием. С самого
начала это увязывалось с выделением бюджетных дотаций, что естественно
осложняло все дело. Вплоть до недавнего времени Минфин просто не воспринимал
всерьез никаких разговоров о внесении в бюджетный план очередного года
соответствующей строки расходов на ФПК, сразу же прекращая любые дебаты
констатацией факта непрозрачности экономики ОАО "РЖД".
Вместе с тем вопрос решать надо, поскольку система, когда промышленники
напрямую через грузовые железнодорожные тарифы субсидируют проезд граждан в
плацкартных и общих вагонах, - не признается в ВТО экономически эффективной, да
и действительно не является таковой при сколько-нибудь упорядоченных рыночных
отношениях.
На сегодняшний момент Правительство утвердило следующий порядок решения
вопроса. В 2006 году ОАО "РЖД" наделяет существующую уже Федеральную
пассажирскую дирекцию имуществом и формирует ее как филиал с самостоятельным
балансом. Это наряду с принятием нового Прейскуранта № 10-02-16 даст
возможность организовать внятный раздельный учет по грузовым и пассажир-ским перевозкам, а также внутри пассажирских.
Далее будет поставлен вопрос о дотациях из бюджета и образовании Федеральной пассажир-ской компании либо как
самостоятельного акционерного общества со стопроцентным государственным
капиталом; либо - если дотаций не будет - как дочерней компании ОАО
"РЖД" с сохранением перекрестного субсидирования.
С таким планом сегодня полностью согласны все причастные ведомства. При этом ни
у Германа Грефа, ни даже у Алексея Кудрина не
вызывает сомнения сама необходимость бюджетных дотаций. Министр финансов
достаточно неожиданно на заседании Правительства позиционировал себя горячим
сторонником данной идеи, хотя весь по-следний
год (включая октябрьские заседания межведом-ственной
комиссии по реформе) Минфин под всяческими предлогами отказывал Минтрансу в
положительном решении вопроса. Соответ-ственно
заявка не попала в бюджетный план на 2006-2008 годы, а в 2009?м, как известно,
в России будет уже другой Президент и, по всей вероятности, иной состав
Правительства.
Таким образом есть все основания предполагать, что на
протяжении ближайших, по крайней мере трех лет будет идти процесс выделения
пассажирских перевозок дальнего следования сначала в филиал, а потом в
"дочку" с полным сохранением дотаций промышленников в пользу малоимущих
пассажиров.
Интерпретация на тему
Весьма
неожиданно, как гораздо более динамично развивающаяся, стала сегодня
вырисовываться перспектива выделения из состава ОАО "РЖД" грузовых
перевозок. Известно, что все последнее время в компании на эту тему звучали
скупые дежурные ссылки на необходимость сохранения в отрасли соотношения
приватного и инвентарного вагонного парка "50 на 50". В то же время
практически во всех регулирующих ведомствах говорили о необходимости либо
скорейшего разделения в ОАО "РЖД" инфра-структурного
и перевозочного бизнесов (МЭРТ), либо постановки этого вопроса в повестку дня и
научно-практического его изучения (Минтранс, ФАЖТ).
Неожиданно на заседании кабинета министров 10 ноября президент ОАО
"РЖД" Владимир Якунин выступил с новой инициативой. В частности он
сказал: "Я могу заверить Правитель-ство,
что никаких сомнений относительно необходимости и скорости проведения реформы у
нас не существует. Более того - мы полагаем, что с целью снижения бюджетной
нагрузки в области реформирования железнодорожного транспорта назрел вопрос об
ускорении некоторых мер третьего этапа реформы. Речь идет о создании и продаже
крупного дочернего общества, занимающегося перевозками грузов, которое было бы
привлекательно для внешних инвесторов. Мы имеем в виду действительно крупную
компанию с возможной капитализацией порядка 120-тимлрд.рублей,
которая могла бы привлечь для обновления подвижного состава суммы в размере
60-ти млрд.рублей".
По словам В.Якунина, это позволило бы коренным образом снизить старение основных
фондов, сократить эксплуатационные издержки и вести речь о снижении тарифов. На
вопрос журнала "РЖД-Партнер", не является ли такое предложение
интерпретацией вопроса о разделении инфраструктурного и перевозочного бизнеса в
ОАО "РЖД", В.Якунин ответил: "Мы не стоим на месте не только с
точки зрения демонстрации каких-то конкретных структурных изменений, но и с
точки зрения выработки научно-обоснованных подходов по реформированию. Поэтому
идею вы уловили абсолютно правильно. Речь идет о совершенствовании методологии
реализации реформы".
Президент ОАО "РЖД" пока воздержался давать более подробные
комментарии по данному вопросу, сообщив лишь, что сейчас идет работа над
бизнес-планом, который появится в первом квартале 2006 года. "Думаю, что
уже в конце первого полугодия мы с вами будем рассматривать результаты
проделанной работы и говорить о тех направлениях, на которых эта дочерняя
компания будет действовать", - уточнил руководитель корпорации.
Очевидно, что выделение подобной структуры наряду с образованием совместных
перевозочных фирм, а также компаний в области специа-лизированных грузовых перевозок явилось бы
катализатором для таких процессов, как нормативно-правовое обеспечение рынка
перевозок, либерализация тарифов, формирование полноценного рынка ремонтных
услуг, движение в сторону прозрачной экономики в отрасли, рост прямых
инвестиций и др.
Резюме
Итак,
структурная реформа на железнодорожном транспорте перешагивает в свой третий
этап. При этом в него, естественно, перебирается и вся, так сказать, незавершенка первых двух периодов. В ОАО "РЖД"
полны решимости вести дальнейшие преобразования, по выражению первого
вице-президента компании Вадима Морозова, в
"поступательно-наступательном" режиме. С аналогичными заверениями
выступили и руководители практически всех причастных ведомств. Добавленная
должная активность в этом процессе частного бизнеса, надо полагать, приведет к
тому, что третий этап реформы в полном соответствии с законами диалектики
действительно станет "синтезом" предыдущих.
