ЭКОНОМИКА / государственное регулирование
Андрей Гурьев
В последнее время внимание властных структур и общественных организаций
было привлечено к вопросу развития
в России государственной корпорации как особой организационно-правовой формы
хозяйствующего субъекта. По мнению многих экспертов, она юридически
небесспорна, экономически неэффективна и методологически бесперспективна.
Комитет по промышленной политике Совета Федерации решил всерьез заняться госкорпорациями (ГК). Он подготовил специальный экспертный доклад и провел круглый стол на тему: «Государственные корпорации в современной России: пути совершенствования законодательного обеспечения». Сразу же следует оговориться, что под ГК в данном случае имеются в виду не акционерные общества с государственным капиталом, ФГУП или ГУ, а юридические лица, создаваемые в соответствии с Законом «О некоммерческих организациях».
Эта организационно-правовая форма появилась в результате поправки, введенной в данный ФЗ в 1999 году. Согласно ст. 7.1, «государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций». Здесь же, в частности, указывается, что госкорпорация должна создаваться на основе специального закона, а переданное ей государством имущество является ее собственностью. ГК может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению ее целей.
Первой госкорпорацией стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), образованное в 1999 году, под которое, собственно, и была введена новая норма. В 2003-м появилось также специфическое Агентство по страхованию вкладов. Но в 2007 году был зафиксирован мощный всплеск тиражирования ГК уже в более широких масштабах, и сегодня по аналогичной схеме созданы Внешэкономбанк, Росатом, «Олимпстрой», Российская корпорация нанотехнологий («Роснанотех»), Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной продукции («Ростехнологии») и др.
В последнее время Минтранс также выдвинул предложение создать ГК, которая бы занималась строительством, модернизацией и содержанием федеральной дорожной сети в рамках новой целевой программы развития транспортной системы России на 2010–2015 годы – «Росавтодор». Как считают многие эксперты, имеется потенциальная вероятность, что в перспективе форма госкорпорации может начать занимать все большее пространство в экономике страны (в том числе и в транспортной сфере), подменяя собой нормальные бизнес-отношения.
Председатель комитета по промышленной политике СФ Валентин Завадников, в частности, заявил, что когда отдельные случаи такого рода начинают превращаться в общую практику, необходимо остановиться, дать правовую оценку данному явлению и выработать позицию по дальнейшему к нему отношению.
Авторы доклада обратили внимание на целый ряд принципиальных особенностей самого правового статуса ГК, главные из которых следующие.
Ввиду расплывчатости соответствующей формулировки в законе о НКО не существует никаких принципиальных ограничений на цели и функции госкорпораций (кроме разве что конституционных).
Активы, переданные учредителем ГК, перестают быть объектом госсобственности, то есть государство не имеет ни вещного права на это имущество (в отличие от ФГУП и ГУ), ни обязательственных прав в отношении самой госкорпорации (в отличие от АО с госпакетом или некоммерческого партнерства).
Отсутствуют общие механизмы организации и правового регулирования ГК, а также влияния учредителя на их деятельность. Поскольку в отношении каждой госкорпорации принимается специальный закон, нормативное регулирование подменяется индивидуально-правовым, что, по мнению авторов доклада, выводит эти субъекты за пределы регулярного правового поля.
Требования в отношении контроля учредителя за выполнением возложенных на ГК задач установлены на предельно низком уровне, который посредством закона о создании конкретной государственной корпорации может быть сведен практически к нулю. В докладе приводится подробный анализ шести имеющихся таких законов с точки зрения контроля со стороны учредителя за деятельностью ГК. Выводы исследования таковы.
В большинстве законов либо полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения установленных целей, либо они оказываются гораздо уже заявленных задач и не позволяют контролировать степень их достижения. Законы, как правило, не предусматривают для большинства ГК процедур средне- и долгосрочного планирования. Также здесь не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а кроме того, процедуры пересмотра программ. В целом же оказываются крайне невнятными мотивационные механизмы работы госкорпораций. Это и не рынок с его зависимостью благосостояния производителя от качества его работы, и не административно-плановая система с социалистическим учетом и контролем.
Авторы доклада указывают, что процедуры формирования руководящих органов ГК существенно различаются, как и система представительства в них органов власти. При этом не предусматривается каких-то фиксированных процедур и критериев оценки деятельности руководителей ГК и их наблюдательных советов. «В большинстве ГК решающий голос в формировании руководящих органов принадлежит Президенту РФ. Это ставит экономическое поведение данных структур в зависимость от политического цикла выборов Президента и от политической конъюнктуры, более того, создает стимулы к попыткам манипулирования политическим процессом со стороны госкорпораций», – сказано в докладе. То есть документ указывает на то, что многое в этой системе базируется исключительно на добрых намерениях главы государства и его администрации.
Очень важным является наблюдение, что форма ГК допускает совмещение в одном лице функций государственного регулирования и хозяйственной деятельности. «Вместо отделения государственного аппарата от экономики, что неоднократно объявлялось основной целью государственной политики, происходит превращение целых сегментов исполнительной власти в особые виды экономической деятельности, основанные на эксплуатации властных полномочий. Этот процесс фактически означает радикальный разрыв с базовыми принципами современного государства. Вместо повышения конкурентоспособности России на мировой арене данное направление законотворчества будет означать осознанную попытку архаизации российского государства», – указывает доклад.
Особо следует отметить вывод документа о том, что новая форма создает благоприятные условия для перевода госсобственности в негосударственный сектор при минимальных выгодах для государства и повышенном риске бесконтрольного использования и увода активов. «Структура ГК способствует злоупотреблениям в большей степени, чем любая другая организационно-правовая форма.
Механизмы контроля над госкорпорациями слабее, чем над АО, ФГУП и ГУ», – говорится в докладе. В частности, в документе приводятся 8 конкретных способов вывода активов из ГК и превращения государственной собственности в личную. (Безвозмездное финансирование, выдача льготных кредитов, внесение средств в уставные капиталы дочерних компаний, сдача активов в аренду на льготных условиях, закупки по завышенным ценам, завышенные траты на строительство и ремонт, эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью, манипуляции с фондовым рынком.) «Итак, устройство ГК отличается отсутствием действенных механизмов контроля над их руководителями, которые получат широчайшие возможности для расхищения государственных средств», – прямо заявляют авторы доклада.
Также в документе подвергается сомнению экономическая эффективность деятельности ГК как хозяйственных единиц. «Государственные корпорации не могут ускорить развитие высокотехнологичных отраслей российской экономики. Инвестиции, осуществленные в рамках или при содействии ГК, могут быть очень масштабными, однако крайне маловероятно, что они приведут к заметному увеличению выпуска и сбыта конкурентоспособной продукции», – говорится в докладе.
Если обобщить материалы проведенного анализа, то можно заключить, что сегодня в лице государственных корпораций осуществляется некий возврат к дорыночным принципам хозяйствования, когда сверху вниз идет затратность, а в обратном направлении – отчетное очковтирательство. Руководители ГК будут вольны требовать себе под знаком уникальности своих работ и проектов столько средств, сколько захотят, поскольку сами же и будут оценивать затраты и качество своей продукции в положении монополистов. Какой-либо эффективности производства в таком случае ожидать, понятно, не следует.
В числе мер государственной политики, осуществление которых следует начать незамедлительно, авторы аналитического документа указывают следующие:
– возвращение властных функций от всех созданных ГК государству и явный законодательный запрет на передачу им таковых;
– установление единообразных правил формирования руководящих органов госкорпораций и контроля за их деятельностью со стороны государства;
– разработка и реализация программы акционирования и последующей приватизации ГК.
На проведенном в конце марта круглом столе в защиту государственных корпораций выступали в основном их представители. При этом наиболее эмоционально высказывался Александр Турбанов – генеральный директор как раз той ГК, образование которой всеми признается исключительным и оправданным, – Агентства по страхованию вкладов. Тем не менее А. Турбанов охарактеризовал начавшуюся, по его оценкам, еще в августе прошлого года кампанию в СМИ против госкорпораций как «оголтелый популизм» и «нагнетание истерии», а основные положения подготовленного доклада назвал «надуманными».
Начальник правового департамента, член правления «Ростехнологий» Владимир Кудашкин построил свои доводы в основном на том, что опасения авторов доклада совершенно излишни, поскольку никто не собирается ни выводить активы, ни злоупотреблять положением, ни расхищать имущество. «Сегодня вообще еще рано что-либо утверждать, необходимо поработать. Государственная корпорация – это инструмент по реализации прежних, не выполненных ранее решений. Мы в начале пути», – констатировал В. Кудашкин, назвав в целом доклад «безаппеляционным». (Любопытно, что по поводу заверений в исключительно благих намерениях руководства ГК представитель Счетной палаты Сергей Матюшкин отпустил следующую реплику: «Вы хоть понимаете, что находитесь сегодня в положении «воровки на доверии» или в лучшем случае «тихой заводи»?)
А вот заместитель главы Внешэкономбанка Сергей Васильев все-таки признал, что из-за необычного статуса у его банка имеются проблемы: отсутствие критериев эффективности деятельности (если это не прибыль, то что?), искажения конкурентных отношений, нарушения прозрачности деятельности и др.
Среди критиков ГК наиболее активно аргументировал свою позицию председатель комитета по собственности Госдумы Виктор Плескачевский. Назвав создание госкорпораций «ящиком Пандоры», он, в частности, констатировал, что не считает конструкцию ГК сколько-нибудь удачной. «Не менее 75% имущества, годного к обороту, находится сегодня в России все еще в государственной собственности, а в развитых экономиках эта цифра составляет не более 25%, то есть картина обратная. Слишком рано мы начали замалчивать проблему необходимости дальнейшей приватизации.
Я всегда буду напоминать о словах В. В. Путина, что у власти должно остаться только то имущество, которое необходимо ей для осуществления властных полномочий. Исключать же из рынка такие большие активы, которые находятся под контролем госкорпораций, нет никаких оснований», – заявил В. Плескачевский. Он также констатировал, что государственные услуги множатся просто бесконечно и это сильно искажает экономические отношения. Говоря о частностях, более чем странной он назвал, например, создание ГК в области нанотехнологий, в то время как во всем мире аналогичные процессы идут через венчурные компании. В целом В. Плескачевский определил ГК как новую форму перераспределительных механизмов государства, благоприятную для злоупотреблений, которую надо жестко ограничить.
Научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин согласился с тем, что есть острая необходимость создания правовых форм государственного финансирования тех или иных задач. «Однако является ГК в этой связи лучшим решением? Я в этом далеко не убежден», – констатировал Е. Ясин. Он также отметил, что очень удобно получать собственность и не отвечать за ее эффективное использование.
Заместитель руководителя комитета по промышленной политике и регулированию естественных монополий РСПП Владимир Рудашевский назвал следующие негативные моменты в связи с созданием ГК: законы об образовании конкретных госкорпораций созданы словно для того, чтобы не подчиняться общему законодательству; когда речь идет о временном характере такой практики, тогда об инвесторах нечего и думать; госкорпорация напоминает субъект натурального хозяйства, а не рынка; налицо низкая прибыльность работы, размытость критериев социального эффекта, «охранительный фундаментализм от приватизации», «организационный хаос». «Зачем вообще нужно было придумывать все это? Такое впечатление, что у нас для такого рода деятельности больше ничего нет», – резюмировал В. Рудашевский.
Председатель совета директоров НПО «Сатурн» Сергей Чуклинов отметил, что создание ГК в промышленности – это, по его мнению, уже явный «перебор». Он считает, что увеличить конкурентоспособность российских предприятий такая мера не поможет. С. Чуклинов констатировал проявление здесь «ложной иерархии ценностей» и «иллюзий, что в мире есть успешные организационно-правовые формы, аналогичные ГК».
Директор департамента стратегического анализа ООО «Финансовые и бухгалтерские консультанты» Игорь Николаев обратил, в частности, особое внимание на тот момент, что госкорпорация фактически наделяется функциями государственного управления. «Сколько писалось в свое время о необходимости, например, разделения регулирующих и хозяйственных функций в МПС, сколько говорилось о необходимости соблюдения этого принципа в рынке – и, пожалуйста, сегодня мы видим здесь просто возврат к старому», – резюмировал И. Николаев.
Более лоялен к ГК был руководитель сектора институтов государственного регулирования экономики Института экономики РАН Алексей Зельднер (очевидно, в соответствии с родом своих занятий). Он сказал, что к госкорпорациям не может быть однозначного подхода. «Это вынужденная реакция на то, что не удалось развернуть экономику страны от сырьевой направленности в сторону производства новых продуктов и технологий. Это спонтанная попытка, сконцентрировать ресурсы и сделать инновационный рывок. И в этом смысле данное стремление является бесспорным и положительным», – заявил А. Зельднер. В то же время, по его мнению, вывод более 20% объема средств госбюджета из свободного оборота в практически монопольную сферу приведет к резкому росту цен. «Надо определить критерии и индикаторы по каждой ГК, а также принять закон о государственном ценовом регулировании», – считает А. Зельднер.
Заместитель начальника управления контроля
промышленности ФАС России Дмитрий Купов согласился с
тем, что госкорпорации, работающие в промышленной
среде, в силу своего статуса явно будут занимать доминирующее положение.
Результат действительно вполне предсказуем – завышение стоимости своей
продукции и удорожание ее для потребителя. Но вывод он сделал иной, нежели
А. Зельднер. «Думаю, задача состоит в том, чтобы
все-таки не создавать новых монополистов с непрозрачным учетом, а, напротив,
вывести эти активы на рынок. Недопустимо препятствовать развитию конкуренции»,
– заключил Д. Купов.
В целом дискуссия отчетливо показала, что частный вопрос о госкорпорациях является сегодня актуальным аспектом более широкой проблемы о формах и способах государственного регулирования экономики. При этом отчетливо видно, что везде, где не удалось создать нормальных условий для развития бизнеса, где по-прежнему имеет место забюрократизированность и неблагоприятный инвестиционный климат, у власти неизменно появляется «большевистский» искус решить вопрос более быстрыми и решительными методами через непосредственное управления хозяйственными процессами в обход рынка.
Казалось бы, мировой опыт четко показывает, что такие методы являют собой всегда тупиковые варианты, а залогом успеха в производстве материальных благ были и будут мотивация на получение прибыли, частная предпринимательская инициатива, свободный вход на рынок, конкуренция, либеральный менталитет. Но понятно и другое: проведение либерализации экономики – дело сложное и, главное, для власти неблагодарное, так как при этом всегда появляются недовольные из среды оставшихся без доходов неконкурентоспособных предприятий, а также не умеющих работать в условиях свободного рынка чиновников. Создание же госкорпораций как будто никого напрямую не обижает, а при этом еще и создает видимость активной деятельности по решению амбициозных и социально значимых задач. Электорат доволен, рейтинг растет, ситуация кажется управляемой.
И все-таки, как показывает печальный опыт ХХ века, все попытки проводить индустриализацию и модернизацию в обход здоровых рыночных принципов заканчивались крахом. Это однажды уже было, в том числе и в Китае, на который сегодня многие так любят ссылаться. Кстати, в 90-е годы в России ходила такая шутка. На вопрос, почему бы нам не пойти по китайскому пути развития, следовал ответ: потому что у нас нет столько китайцев. Неужели, сделав ставку в вопросах инновационного развития на новую форму ускорения прогресса – госкорпорацию – власти перестали соглашаться с таким ответом? Судя по приведенной выше дискуссии, далеко не все.
Что же касается вопроса создания «Росавтодора», то, скорее всего, в этой сфере новой ГК пока что не появится. В частности, первый вице-премьер Сергей Иванов выступил против такой меры. «Создавать еще одну госкорпорацию по дорожному строительству мы не будем. Я сразу сказал об этом, когда ко мне пришли из Минтранса и закричали: «Караул, погибаем!». Я признаю необходимость создания госкомпаний по организации дорожного движения, но выступаю против того, чтобы эта форма была госкорпорацией», – заявил он недавно на встрече с представителями организации «Деловая Россия».
Также возражает против данного предложения и руководитель Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев, заявляя, что учреждение «Росавтодора» явится, по его убеждению, созданием очередной заведомо неэффективной монополии. Глава ФАС подчеркнул, что в 2007 году противоречия в сфере антимонопольной политики и демонополизации усилились и в стране активно создаются корпорации, контролирующие большую часть рынка, что идет вразрез с антимонопольным законодательством. «Должен быть сделан выбор в сторону развития конкуренции и демонополизации экономики. Надеюсь, этот шаг будет сделан», – заключил И. Артемьев.
Интересно, от кого же конкретно он ждет этого шага? Ведь создание всех имеющихся сегодня ГК было одобрено и Правительством, и Парламентом, и Президентом.
