Федеральным органом исполнительной
власти, в числе основных задач которого и "содействие формированию
рыночных отношений на основе развития конкуренции", является МАП России.
Прокомментировать ход развития данных процессов на железнодорожном транспорте
мы попросили заместителя министра по антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства, кандидата технических наук АНАТОЛИЯ ГОЛОМОЛЗИНА.
ВОПРОС КОНСТИТУЦИОННЫЙ
- Анатолий Николаевич, нужно ли
вообще сегодня развивать конкуренцию в сфере железнодорожных перевозок?
Возможно, более эффективным стал бы путь повышения качества государственного
регулирования естественной монополии?
- Вопрос и простой, и сложный
одновременно. То, что конкуренция должна быть, - об этом сказано еще в 19-м
веке. Как известно, Сергей Витте писал, что даже
будучи в состоянии естественной монополии (а он этим понятием оперировал уже в
те времена) железнодорожный транспорт работает в условиях рынка. Рынок - это
баланс спроса и предложения; или интересов потребителей и производителей. На
достижение данного равновесия и нацеливает разработанный в МАП и действующий с
1995 года Закон "О естественных монополиях". Далее возникает
следующий вопрос: конкуренция кого с кем и каким образом? Она может быть внутриотраслевой,
межотраслевой или международной.
Как минимум, в обозначенной ситуации рыночные механизмы должны быть
задействованы. На этот вопрос применительно к современному периоду ответила
"Транспортная стратегия России", где зафиксировано, что ключевой
задачей является сегодня развитие конкуренции в транспортной отрасли. Как
говорил Президент России В.Путин в своем выступлении на Госсовете (и это было
записано непосредственно в поручении по доработке документа), - необходимо
обратить "особое внимание на развитие конкуренции". Такие вот
исторические и современные рамки. Нет сомнения - железнодорожный транспорт не
является исключением из общей экономической логики. Здесь так же должна
развиваться конкуренция. А то, что она возможна, - очевидно
и уже подтверждено практикой.
- Какую конкурентную модель для
Российских железных дорог считаете наиболее предпочтительной? Согласны ли Вы с
американским экономистом Расселом Питт-маном, активно
предлагающим России формировать, по крайней мере в
европейской части, конкуренцию между вертикально-интегрированными независимыми
железнодорожными компаниями?
- Господин Питтман
- наш давний оппонент в этом вопросе. Но оппонирует он не только российскому
опыту, но и европейскому. Я считаю, что высказываемые им аргументы носят в
основном теоретический характер и в меньшей степени имеют для нас практическое
значение. Мы же говорим о том, что конкуренция вертикально-интегрированных
компаний и в России, и в Европе весьма проб-лематична.
По целому ряду причин... В странах ЕС, создающих единый рынок, недавно принята
новая редакция железнодорожной директивы, в которой прописываются меры по
дальнейшей вертикальной дезинтеграции и расширению либерализации рынка
железнодорожных перевозок с межгосударственного уровня на уровень отдельных
стран - членов ЕС, а также на пассажирские перевозки. Для России важно прежде всего то, чтобы те сферы в экономике, которые
создают основу единого рынка, работали в центростремительном направлении, а не
в центробежном. Железнодорожный транспорт у нас в стране всегда был
интегрирующей частью экономики. Поэтому мы категорически против того, чтобы
делить инфраструктуру. Всегда выступаем за то, чтобы она была единой. Это
обеспечивает требование "Конституции РФ" о недопущении ограничения
перемещения товаров и услуг в границах Российской Федерации. В этом смысле мы
говорим, что в рамках единой инфраструктуры реально обеспечиваем
технологическое и экономическое единство России. В данном направлении двигаемся
- принимая решения по реформированию и других сфер естественных монополий. Но
мы также говорим, что есть сферы, которые могут оказывать конкурентное
воздействие на экономику естественных монополий: их надо развивать. Однако при
этом никогда не ставим вопрос резко - в плане того, что вот данное нечто нужно
разделить именно сейчас (немедленно) и сделать это конкурентным сегментом. То
есть мы не разграничиваем - конкуренция для конкуренции, понимая: для грузовых
и пассажирских перевозок в России железнодорожный транспорт имеет колоссальное
значение. Восемьдесят четыре процента объема грузоперевозок - это заставляет
очень продуманно относиться к реформе железных дорог.
Да, вектор реформирования направлен в сторону разделения
естественно-монопольных и потенциально конкурентных сфер деятельности. Но при
этом реализация идеи может иметь разную форму: от раздельного учета, до
имущественного разделения. А вот какое решение принимать - это зависит от
ситуации в экономике. Напомню, что МАП был уполномоченным правительственным
органом, который представлял в Думе поправки к Закону "О естественных
монополиях". В частности было внесено изменение в суть понимания того, что
такое естественная монополия на железнодорожном транспорте. Раньше ею считалась
железнодорожная перевозка; сейчас говорится, что по мере развития рыночных
отношений таким естественно-монопольным сегментом станет инфраструктура. Но это
процесс не одномоментный - он должен быть продуманным. Это должна быть
государственная политика.
Жизнь показывает правоту нашей точки зрения. Собственно говоря, западные
коллеги (в частности и в Великобритании) смотрят на российские результаты с
определенным элементом зависти, потому что там действительно кардинальные меры
по разделению инфраструктуры и перевозок привели к иным результатам. А мы имеем
показатель, который проявляется не только в повышении качества и темпов роста
перевозок грузов и пассажиров, но и в темпах развития национальной экономики в
более широком смысле. С 2001 года - когда доминирующее положение на рынке услуг
железнодорожных перевозок начало несколько ослабляться, а ситуация монопсонии
на рынке грузовых железнодорожных вагонов была преодолена, - имеет место существенный
рост производства грузовых вагонов. В 2001-м его величина составила 162,5
процента к предыдущему году; в 2002-м уже 164,6 и в 2003-м - 210. Сейчас
загрузка машиностроительных заводов обеспечена на один-два
года вперед; создаются экономические условия для развития, модернизации и
внедрения инноваций.
Ситуацию в экономике в 2003 году признают как самую успешную за последнее
время. Она характеризуется заметным увеличением темпов экономического роста и
сокращением темпов инфляции. Хотя вышеуказанный экономический рост продолжался
в первую очередь за счет внешних факторов (увеличение экспорта на фоне
благоприятной конъюнктуры мирового рынка не только нефти, но и большинства
других российских экспортных товаров), тем не менее
значительную роль сыграло расширение внутреннего спроса. В прошлом году возрос
вклад в динамику промышленного производства отраслей, ориентированных
преимущественно на внутренний рынок. Их доля в совокупном спросе составила 44
против 35-ти процентов в 2002 году. Причем основной вклад приходился на такие
отрасли, производящие инвестиционные ресурсы, как машиностроение и
промышленность строительных материалов. Их доля в совокупном приросте составила
в 2003-м 32 процента против 13,5 в 2002 году. В значительной степени этот рост
был обеспечен за счет железнодорожного машиностроения. Главная цель состоит в
том, что мы, принимая решение о повышении эффективности регулирования или о дерегулировании, а также о развитии конкуренции,
ориентировались на рынок - обеспечивая устойчивость роста экономики и его
качество.
ЧТО ДЕЛАТЬ С "РОСТКАМИ"?
- Операторские компании призваны
были стать некими "ростками конкуренции" на перевозках. Вместе с тем
есть точка зрения, что сегодня они должны или переквалифицироваться в
перевозчиков, или оставаться обычными экспедиторами с собственным подвижным
составом.
- Дискуссии о
компаниях-операторах продолжаются уже достаточно длительное время. Меня
удивляет в них то, что периодически некоторые оппоненты говорят: не существует мол никаких операторов и поэтому не надо "выдумывать"
правовые рамки для их деятельности. Но жизнь говорит о том, что реально они
существуют, что их количество растет и сегодня уже перевалило
за восемьдесят... Операторы действительно участвуют в обеспечении перевозочного
процесса и инвестируют средства в подвижной состав. Мы поначалу тоже достаточно
настороженно относились к этому явлению: подозревая, что операторы будут
служить интересам отдельных чиновников. Но поскольку это была реальная ситуация
на рынке, - мы за ними наблюдали и видели, что данные компании начали жить
самостоятельной жизнью, как все более явно проявлялся эффект от их
деятельности. Они, кстати, стали закрывать те бреши, которые до сих пор имеются
у монополиста в обеспечении транспортного процесса...
Осуществляется это на основе соответствующих договоров о взаимодействии
перевозчика и операторских компаний. При этом и те, и другие берут на себя
целый ряд обязательств: начиная от соблюдения технологии перевозки, обеспечения
грузовой базы и так далее. Но отчетливо видно и другое. Как только операторские
компании стали реальностью на рынке, они начали испытывать со стороны
перевозчика определенное противостояние: порой выхолащиваются и упрощаются
договоры о взаимодействии; навязываются условия, которые не способствуют
качественному обеспечению перевозок и тому подобное. В связи с этим возникла
потребность создать нормальные правовые рамки деятельности компаний-операторов.
Как известно, сами по себе операторские компании были прописаны еще в
Постановлении правительства № 384 о "Программе структурной реформы";
затем они появились и в Законе "О федеральном железнодорожном транспорте в
РФ". Но поскольку шло достаточно жесткое соперничество, то их удалось
зафиксировать там чисто эпизодически - только в понятиях как таковых. Хотя даже
это дало возможность работать в направлении создания стабильной правовой базы.
Было сказано, что правительство должно обеспечить порядок взаимодействия
операторов и перевозчиков. По предложению общественного совета при
правительственной комиссии по реформированию железнодорожного транспорта МАПом был разработан проект Постановления правительства
"О развитии конкуренции в сфере грузовых железнодорожных перевозок,
основах правового регулирования деятельности операторов железнодорожного
подвижного состава и их взаимодействии с перевозчиками". Этот документ в
согласованном виде был внесен в правительство и сейчас там по нему идет работа,
хотя и не могу сказать, что просто и легко...
- Известно, что у этого документа много противников - в том числе и в аппарате
правительства. Каковы аргументы
"против"?
- Данная ситуация, по моему
мнению, во многом является следствием того, что деятельность операторов - это
новый элемент в правовом поле железнодорожного транспорта. Поэтому возникают
вопросы (скажем, у юристов) относительно предложенной правовой конструкции.
Юристы всегда, как известно, проявляют к новым документам достаточно
консервативное и формальное отношение - они обязаны, кстати, быть формалистами.
Но может быть не всегда их позиция является адекватной потребностям и реалиям
экономики. Ну, скажем, нам указывают на то, что детально не регламентирована
деятельность компаний-операторов в рамках законодательства. Да - не
регламентирована, но законодатель сказал: условия взаимодействия должно
определить правительство. Текст проекта документа как
раз и описывает: каким образом обеспечивается взаимодействие операторов и
перевозчика. В то же время данное Постановление
касается еще и развития конкуренции - того, как надо ее развивать. Мы
указываем, что условия взаимодействия должны быть такими-то, а для того чтобы
обеспечить дальнейшую конкуренцию - нужно принять целый ряд определенных шагов,
поименованных в проекте.
Закон "О естественных монополиях" говорит о том, что следует поэтапно
прекращать регулирование перевозок. Но для этого мы должны определиться
прежде всего на уровне правительства - в каком направлении необходимо
двигаться... Собственно говоря, Постановление по структурной реформе - это
первый элемент развития конкуренции; данный документ - следующий шаг. Мы должны
создать недискриминационные условия по ремонту
подвижного состава, дать возможность для формирования рынка перевозок. То есть
сегодня мы имеем "Правила оказания услуг", а должны уже ставить
вопрос именно о "Правилах рынка услуг железнодорожного транспорта".
Для этого необходимо принимать меры как структурного, так и поведенческого
характера: то есть разрабатывать правила игры. А с другой стороны, одновременно
создавать институты, которые бы позволяли обеспечивать балансировку интересов
всех участников данного рынка. Поэтому в документе есть целый ряд пунктов,
которые станут уже в ближайшее время предметом для отдельных обсуждений.
- Предстоит долгий путь
дискуссий?
- Я надеюсь, что нет. Дело в том,
что либо мы ориентируемся на развитие конкуренции и
соответствующий рост в экономике. Поэтому нет никаких оснований менять целеполагание. С нашей точки зрения, на рынке услуг
железнодорожного транспорта есть элементы, которые необходимо поддерживать не
деньгами, а стабильными правовыми рамками. Деньги участники рынка сами найдут:
14 миллиардов рублей по одним оценкам, а 20 по другим - вот объем привлеченных
операторами инвестиций в прошлом году. О таком еще три года назад в МПС и
подумать не могли.
НУЖЕН ПРООБРАЗ?
- В своих последних выступлениях
по поводу реформы железнодорожного транспорта Вы все время приводите (как
пример для подражания) созданный в электроэнергетике "Администратор
торговой системы", организующий рынок продажи определенного лимита (от
пяти до пятнадцати процентов) электроэнергии по свободным ценам. Собирается ли
МАП содействовать созданию подобного института на рынке железнодорожных
перевозок?
- Не могу сказать, что
железнодорожников раньше никогда эта тема не волновала. В свое время ЦФТО был
образован в значительной степени как раз с целью создания некой площадки для
взаимодействия с пользователями услуг. Другое дело, что
находясь в системе перевозчика (имеющего целью конкурировать на рынке) эта
площадка естественным образом внутренне не заинтересована, чтобы все остальные
работали в равном режиме. Поэтому важно, чтобы были задействованы и ОАО
"РЖД", и основные крупные участники данного рынка, и другие
причастные организации - то есть все те, кто заинтересован в формировании
нормального рынка.
- Кто же все-таки должен сделать
первый шаг и предложить создать орган, аналогичный "Администратору"?
Вы ждете этого со стороны МПС или ОАО "РЖД"?
- Важно сначала просто зародить
такую мысль среди участников рынка. В электроэнергетике
"Администратор" изначально создавался ими самими, без участия
государства.
- Сегодня собственники подвижного
состава предлагают организовать некий совещательный координационный совет при
МПС или ОАО "РЖД". Это был бы своего рода прообраз
"Администратора"?
- Ну, если уж говорить о прообразах, то таковыми были еще "Тарифные съезды": то есть речь идет о более давней истории. На мой взгляд, совещательные органы такого рода нерезультативны. Эффективен может быть только тот институт, который с одной стороны
- непосредственно участвует в
организации перевозочного процесса на рынке, а с другой - имеет при этом
возможность адекватно воспринимать позиции всех участников.
Реформы в отраслях естественных монополий потребовали новых форм взаимодействия
власти и бизнеса. Опыт применения антимонопольного законодательства показывает:
государственное регулирование потенциально конкурентных сфер деятельности на
данных рынках неэффективно и сопряжено с нецивилизованными формами
лоббирования, а саморегулирование является преждевременным - поскольку
специфика рынков этих ключевых сфер производственной инфраструктуры такова, что
принятие необоснованных решений может дестабилизировать ситуацию в экономике в
целом.
В этих условиях необходимо создание именно процедур сорегулирования,
позволяющих формировать требования и условия доступа на рынки, а также правила функционирования
этих рынков с привлечением всех участников. В "Уставе администратора
торговой системы" и непосредственно в Законе "Об
электроэнергетике" указано, что он участвует в подготовке правил
функционирования рынка электроэнергии. По сути и
правила оптового рынка (которые приняты в настоящее время), и ряд других
документов (составляющих правовую основу рынка электроэнергетики) созданы
именно в режиме сорегулирования: когда за
"круглым столом" встречаются и представители государства, и участники
бизнеса. При этом каждый несет свою ответственность в пределах той компетенции,
которая возложена на него законодательством.
- Складывается такое впечатление,
что правительственная комиссия по реформированию железнодорожного транспорта
как-то плавно передала свои функции совету директоров ОАО "РЖД".
Какой же орган будет теперь двигать реформу по пути развития конкуренции?
- Прежде всего, реформу должен
двигать сам рынок и его участники, а органы государственной власти в пределах
своей компетенции должны всячески способствовать этому процессу. Важно, чтобы
не происходила подмена взаимных обязательств, прав и полномочий. Если
занимается МПС безопасностью движения, - оно и должно этим квалифицированно
заниматься. Если формирует Минэкономразвития среднесрочные программы, - то оно
и должно, соответственно, свою лепту вносить в эти вопросы. МАП и ФЭК тоже в
меру своей компетенции внесут ясность в решение соответствующих задач... Но я
бы не сказал, что правительственная комиссия по реформированию "передала
свои функции". Она регулярно собиралась в 2003 году; на ее заседаниях
принимались принципиальные решения (например, по выводу из ОАО "РЖД"
тех предприятий, деятельность которых непосредственно не связана с перевозочным
процессом), а это ведь очень сложный дискуссионный вопрос. Кроме того, работает
еще правительственная комиссия по тарифному регулированию, которая также решает
важные вопросы, непосредственно связанные с реформой.
- То есть Вы считаете, что
значение комиссии по реформе пока не исчерпано?
- Наоборот! Я убежден, что на
данном этапе именно в рамках этой комиссии осуществляется, во-первых,
межведомственная координация, а во-вторых (что очень важно) - при ней
действует, и весьма активно, общественный совет.
ПРЕДПОСЫЛКИ ЕСТЬ - ИНИЦИАТОРА НЕТ...
- Развитие конкуренции невозможно
без дерегулирования тарифов. Этот вопрос, что
называется, уже "бородой оброс". Почему так медленно движется дело? В
законе "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках" сказано, что МАП просто обязано проводить в жизнь меры в
данном направлении.
- В явном виде там о дерегулировании не сказано, но логика данного процесса
вытекает как раз из логики антимонопольного законодательства. Баланс спроса и
предложения должен быть обеспечен на рынке - без вмешательства регулятора. Это
действительно так. И уже многое сделано. Но еще больше предстоит сделать...
Когда МАП было регулятором (до перехода данных функций в ФЭК), то мы всегда
более активно двигались в данном направлении и дерегулировали
даже такие совсем безнадежные сферы, как железнодорожные пассажирские
перевозки, например. Хотя к ним вообще и подступиться-то было страшно.
Начиная с 2000 года МАП неоднократно предлагало МПС
России перейти на гибкую систему установления тарифов в зависимости от сезона и
от спроса. Однако эти предложения были поддержаны МПС России только в конце
2002-го и стали применяться с 2003 года. Также с августа 2000-ного МАП был
принят ряд решений по дерегулированию тарифов: в
частности на перевозки в вагонах СВ и купе фирменных
поездов (в количестве более 100). Вместе с тем гарантировалась общедоступность
услуг пассажирского транспорта. А именно - пассажирам гарантировались
преобладающее наличие мест и предложение билетов по регулируемым тарифам
(назначение фирменных поездов осуществляется при обязательном курсировании альтернативных нефирменных поездов в том же
сообщении; при отсутствии последних на конкретном направлении в состав
фирменных обязательно включаются вагоны без признака "фирменности").
Рынок естественным образом отреагировал на ситуацию. Во-первых,
стабилизировались показатели заселенности пассажирских вагонов в купе фирменных
поездов и вагонов СВ. Загрузка же плацкартных, при стабилизации показателей
заселенности стала при этом более равномерной в сезонном разрезе. Во-вторых, не
менее важной является реакция и производителей, и поставщиков вагонов. Рост
производства пассажир-ских
вагонов составил в 2003-м 18 процентов по отношению к 2002 году.
Важны не только сам факт роста, но и его качество. Так, создан первый в Европе
и в странах СНГ проект модернизированного вагона, оборудованного местами для
сидения пассажиров на базе спального вагона габарита РИЦ. В настоящее время
вагоны эксплуатируются на маршруте Калининград (Россия)-Гдыня
(Польша). Прошла также комплекс испытаний, принята межведомственной комиссией и
сертифицирована новая - обеспечивающая максимально достижимый на сегодняшний
день уровень удобств для пассажиров - модель вагона
класса "Люкс". В кооперации более пятидесяти российских предприятий
была создана модель так называемого "вагона-трансформера",
который позволяет достаточно оперативно менять
вместимость и классность в зависимости от трансформации купе. В зимний период
вагоны могут использоваться в межобластном сообщении, а в пик летних перевозок
- в качестве вагонов дальнего следования. Кроме того, в конечных пунктах
маршрутов дальнего следования вместо простоя они будут эксплуатироваться для
межобластного сообщения. Максимальная загрузка пассажирских вагонов станет
одним из существенных факторов перехода к безубыточности пассажирских
перевозок.
В соответствии с решением правления МАП России от 6.04.2000 года для
электропоездов повышенной комфортности в местном (межобластном) сообщении были
установлены верхний (по тарифу купейного вагона) и нижний (по стоимости проезда
пассажиров в пригородном сообщении) уровни тарифов. При этом поручалось
обеспечить удовлетворение спроса пассажиров в альтернативных поездах и вагонах
в дальнем следовании; и в местном пригородном сообщении - не относящихся к
категории повышенной комфортности. Благодаря этому принятому решению целый ряд
железных дорог стали внедрять электропоезда повышенного комфорта (количество
маршрутов составляет порядка пятидесяти).
Рыночная стоимостная оценка таких удобств и качества новой услуги позволяет
осуществлять пассажирские железнодорожные перевозки не только безубыточно, но и
прибыльно. В свою очередь это означает размещение заказов на машиностроительных
заводах, обеспечение занятости и возможность внедрения инноваций. Так,
курсирующий между станцией Павелецкая и аэропортом
Домодедово электропоезд построен с применением около двухсот отечественных
разработок, защищенных авторскими свидетельствами и патентами на изобретения.
После того как стало известно о запуске новой скоростной транспортной системы Москва-Мытищи (на данном направлении нет станций
метрополитена и автомагистрали перегружены), стоимость жилья в городе Мытищи
существенно возросла. Из области добраться до центра Москвы в комфортных
условиях за доступные цены и всего за 18 минут (вместо 35-ти обычной
электричкой) - такие возможности существенным образом меняют ситуацию в
московском мегаполисе.
- Возьмем вопрос по сырой нефти.
В прессе были сообщения, что Вы в числе первых предложили дерегулировать тарифы
на ее перевозку. Далее МПС в прошлом году направило в
МАП свои предложения, чтобы заручиться поддержкой, но дело не движется. В чем
проблемы?
- О конкретных предложениях МПС в
адрес МАП я ничего не знаю. Скорее это была определенная реакция на мои
предложения по поводу дерегулирования не только сырой
нефти (и не столько ее), но и нефтеналивных грузов. Мы исходим при этом из
понимания ситуации на рынке. Но инициатива в таких вопросах должна идти от
хозяйствующих субъектов. Меня всегда удивляет: почему, даже понимая ситуацию на
рынке, предлагаем дерегулировать тарифы именно мы, а сам рынок этого не
предлагает. Вот вопрос! Последние три года перевозки сырой нефти
железнодорожным транспортом ежегодно возрастали в два раза и уже составляли
около сорока миллионов тонн в 2003 году. Хотя основной объем нефти
транспортируется по системе "Транснефти",
тем не менее это уже порядка десяти процентов.
А вот нефтепродуктов по железной дороге перевозится существенно больше, чем
трубопроводным транспортом. При этом "Транснефтепродукт"
доставляет лишь порядка 30-ти процентов нефтеналивных грузов. Остальное - преимущественно железнодорожным транспортом и,
частично, водным. Соотношение перевозок парком РЖД и собственным подвижным
составом - примерно "пятьдесят на пятьдесят"... В принципе ситуация
достаточно удобна для организации дерегулирования
сегмента перевозок. Для этого нужно, с одной стороны, создать возможность для дерегулирования "Транснефтепродукта",
а с другой - сформировать структурные предпосылки, чтобы были справедливые
условия конкуренции между частными и инвентарными вагонами. Потому что ОАО
"РЖД" всегда может за счет сети в целом выигрывать на рынке
железнодорожных перевозок.
Вот для того, чтобы создать равные условия, было бы справедливо сделать в этом
направлении еще один шаг - структурный: разделить перевозки и инфраструктуру.
Но на него, в моем понимании, не очень-то хотят идти сами железнодорожники. Они
понимают, что для них - это определенный элемент контроля со стороны рынка: в
частности за возможностью переброски финансовых ресурсов с одного участка на
другой. Но вот в отношении нефти и нефтепродуктов - ситуация сегодня в принципе
все-таки достаточно благоприятная. Дерегулирование тарифов на перевозку
нефтеналивных грузов - это то, что может по большому счету запустить нормальный
рынок фрахта в России.
- А какова перспектива дерегулирования так называемых навигационных тарифов?
- В свое время (когда мы были
регулятором тарифов) то по итогам всех проблем, которые возникали при
предоставлении индивидуальных льгот и скидок, мы подготовили и внесли в правительство
проект Постановления (который затем был принят), где указывалось - каким
образом предоставлять скидки, в том числе и связанные с сезонной
неравномерностью перевозок. Там сказано, что есть возможность предоставлять
гибкие тарифные условия; но это должны быть не индивидуальные скидки, а
тарифная схема, которая позволяет повышать гибкость "Прейскуранта".
Создан и соответствующий механизм: при комиссии правительства РФ по тарифной
политике на железнодорожном транспорте существует рабочая группа, которая
рассматривает вопросы предоставления исключительных тарифов. Чтобы принимать
решения по сезонным ставкам (например, на период навигации), надо заранее
внести соответствующее предложение. То есть все это можно делать - закон
дозволяет. Важно, чтобы и хозяйствующий субъект, и регулятор оперативно
реагировали на ситуацию. По Витте надо работать.
СКОЛЬКО НУЖНО "ТРАНСКОНТЕЙНЕРОВ"?
- Ситуация с контейнерными и
рефрижераторными перевозками аналогична положению дел с нефтеналивными грузами?
- Она имеет аналогии, хотя не
могу сказать, что точно такие же. Здесь возможно формирование конкуренции, но
есть проблемы. Вот сейчас создан филиал ОАО "РЖД" "Трансконтейнер". Он осуществляет комплексную перевозку
и оказывает экспедиторские услуги. Уже сейчас у нас имеется целый ряд обращений
от компаний, которые сообщают, что наметилась тенденция к монополизации рынка
экспедиторских услуг в контейнерных перевозках. "Трансконтейнер"
является структурным подразделением корпорации, а не обособленным хозяйствующим
субъектом. Данная компания выполняет целый ряд функций, в том числе и
контрольных. "Трансконтейнер" имеет
возможность контролировать передвижение вагонов не только парка РЖД, но и
частного сектора; формировать планы перевозок и так далее. Поэтому сказать, что
условия для справедливой конкуренции (в том числе и структурные) безусловно существуют, - нельзя. Тема контейнерных и
контрейлерных перевозок обсуждалась на последнем заседании комиссии
правительства РФ по транспортной политике; тогда же было принято решение
создать рабочую группу, которая бы детально этот вопрос проработала - в том
числе имея в виду вопросы формирования конкуренции. Но в данном случае мы
говорим о конкуренции не только внутриотраслевой, но и межотраслевой. На
расстоянии менее трех тысяч километров автомобильный транспорт становится
вполне конкурентоспособным. Рынок контейнерных перевозок на плечах Санкт-Петербург-Москва или Мурманск-Москва железнодорожники
уже проиграли. И второе. Здесь конкуренция уже даже не внутрироссийская,
а глобальная: в частности между перевозками по Транссибу и морским транспортом
через Красное море. Здесь мы также имеем проблемы с обеспечением
конкурентоспособности. Но у меня несколько отличная от некоторых специалистов
Минтранса точка зрения - от тех, которые считают, что мы безнадежно проигрываем
крупным морским перевозчикам, вложившим в последние годы в свой бизнес большие
деньги. Я считаю, что преимущество РЖД и других российских перевозчиков может
быть достигнуто за счет сокращения времени перевозок и повышения надежности и качества,
которые могут быть обеспечены (в том числе) и созданием новой коммуникационной
инфраструктуры, а также новой системы транспортной логистики. Сейчас - это
главное преимущество железнодорожных перевозок в глобальной конкуренции.
- Сегодня идет подготовка к
созданию дочерних акционерных обществ "Трансконтейнер"
и "Рефсервис". Вы не считаете, что
рождаются новые монополисты?
- Для того,
чтобы этого не произошло в частности с "Трансконтейнером",
нужно соз-дать условия - в том числе по формированию
грузовой базы. Например, не так давно мы выдали предписание Московской железной
дороге по факту препятствования в соз-дании
контейнерной площадки. Это не единственный случай, есть и другие. Нужен
комплекс мер, которые бы позволяли развиваться конкуренции не только на рынке
экспедиторских услуг, но и непосредственно на рынке перевозки контейнеров.
- Значит ли это, что пока данные
условия не будут обеспечены, МАП не даст разрешения на создание "Трансконтейнера"?
- Здесь надо учесть два вопроса.
Во-первых, "Трансконтейнер" выделяется из
системы ОАО "РЖД", а это уже весьма существенный фактор для развития
конкуренции. Во-вторых, было бы правильно, конечно, при выделении принимать
решения по созданию конкурентных условий. Но для того, чтобы утверждать, что "Трансконтейнер" необходимо разделить на несколько частей, надо
проанализировать ситуацию на рынке. Естественно, какие-либо меры по данному
вопросу будем принимать только исходя из подробного анализа ситуации.
То же самое касается "Рефсервиса". Но здесь
нельзя сказать, что это явление новое: поскольку он уже работал в качестве
самостоятельного хозяйствующего субъекта. В свое время мы возбуждали дело в
отношении МПС, когда было создано ФГУП "Рефсервис"
без предварительного согласования с антимонопольными органами. Тогда выдали
предписание создать не один ФГУП, а несколько участников рынка, которые бы не
доминировали на нем. В итоге были организованы три хозяйствующих субъекта.
Дальше ситуация развивалась достаточно сложно. Похоже, что сегодня мы будем
рассматривать ее на новом витке.
РАЗДЕЛЯЯ ОЗАБОЧЕННОСТЬ...
- Конкуренция призвана
оптимизировать издержки. Констатируете ли Вы, что пока в ходе реформы (в
частности после введения нового "Прейскуранта № 10-01", призванного
создать тарифные условия для конкуренции) провозные платежи грузоотправителей
выросли? Не противоречит ли это основным целям реформы?
- Я бы разделил озабоченность
участников рынка в этом вопросе. Оценки роста цен разные. Одни называют
величину в три процента; данные Госкомстата - более десяти процентов. Далее
начинаются споры - насколько правильно считали те, или другие... Но факт
остается фактом - некоторый рост имел место. Это, конечно, не совсем логично и
не вполне соответствует целям реформы. Поэтому вопрос рассматривался на
правительственной комиссии по тарифному регулированию. Было принято решение
более продуманно обеспечить мониторинг данных процессов, имея в виду не только
рост тарифов, но и насколько тарифные схемы способствуют формированию
конкуренции. Скажем, вагонная составляющая: достаточна ли она, или нет? По всей
ли номенклатуре грузов позволяла она обеспечивать вхождение новых участников
рынка, или нет? И так далее. Ключевым является вопрос раздельного учета затрат
и доходов ОАО "РЖД". Собственно говоря, именно в этом причина расхождения
оценок всех вовлеченных в данный процесс сторон. В свое время мы достаточно
жестко дискутировали с МПС по поводу новой "Номенклатуры затрат". На
наш взгляд, данный документ все-таки не в полной мере отвечает требованиям
надлежащего раздельного учета расходов. Поэтому сегодня точной картины ситуации
нет. Это, конечно, не способствует повышению прозрачности. Особенно данный
вопрос актуален в условиях деятельности ОАО "РЖД" как единого
хозяйствующего субъекта. Вопрос в целом непростой. И я не уверен, что сегодня
мы способны детально оценить ситуацию по общему росту тарифов.
- А данные различных ассоциаций?
Например, "Ассоциация экспедиторов России" активно ведет сбор
информации. Вы таким источникам не доверяете?
- В соответствии с документами,
которые регламентируют нашу деятельность, мы анализируем все источники
информации. В том числе ориентируемся на участников рынка. Но вопрос в том -
как обеспечить сочленение сильно отличающейся информации из разных источников?
Информация может иметь разную степень детализации: для целей управленческого
учета, для тарифного регулирования, для участников рынка, для общественности,
для развития конкуренции. Сами возможности данной конкуренции во многом зависят
от доступности информации. Ограничение доступа к данным служит одной из
наиболее распространенных форм злоупотребления доминирующим положением и
одновременно - наиболее опасной: поскольку создает стратегические барьеры для
потенциальных конкурентов.
Требования доступа к информации могут служить предметом неоднозначной трактовки.
С одной стороны, для развития конкуренции участники рынка должны работать в
единой информационной среде. С другой - требование полного раскрытия информации
очень часто вступает в противоречие с принципом конфиденциальности коммерческой
информации, а также с ограничением, касающимся закрытой информации по
соображениям безопасности. Поэтому вопросы регламентации доступа должны быть
специально зафиксированы в основополагающих документах реформ. Замечу, что в
рамках реформирования электроэнергетики в МАП России был подготовлен проект
документа, который утвержден правительством РФ Постановлением от 21.01.2004
года № 24 "Об утверждении стандартов раскрытия информации субъектами
оптового и розничного рынков электрической энергии".
- Анатолий Николаевич, Вы сказали,
что "Правила предоставления исключительных тарифов на грузовые
железнодорожные перевозки", утвержденные Постановлением правительства РФ №
917 от 23.12.2002 года, не допускают применение скидок в индивидуальном
порядке. Не был ли нарушен данный принцип (если не "де-юре", то
"де-факто") в случае предоставления исключительных тарифов до 2012
года на перевозку сырья и продукции ОАО "Русский алюминий" в конце
прошлого года?
- Дело в том, что когда данный
вопрос обсуждался, мы изначально указывали на то, что принятие подобного
тарифного решения должно быть гарантировано и для всех других участников рынка,
готовых выполнить соответствующие условия. Это принципиальный вопрос. Вторая
тема - о том, что есть целый ряд сфер деятельности, для которых по причине длительного
инвестиционного цикла (кстати, к ним относятся и железные дороги) важно иметь
долгосрочный контракт. Например, ОАО "РЖД" заключило такой длительный
контракт с "Выксунским машиностроительным
заводом" на поставку железнодорожных колес: в этом смысле ситуация во
многом аналогична. Алюминщики также хотят иметь
понимание стабильных тарифных условий для того, чтобы привлекать инвестиции. А
такое понимание стабильных условий, в которых будет реализовываться
инвестиционный проект, - это со стороны инвесторов проценты по кредитам.
Мы также считаем (и подобное везде существует, на всех рынках), что должен быть
найден оптимальный баланс между оптовым рынком и сектором долгосрочных
контрактов. В этом смысле следует говорить о том, что подобное тарифное решение
возможно должно даже трансформироваться в отдельный "Прейскурант";
или в его специальную часть - формируемую на такую вот долгосрочную
перспективу. С аналогичным предложением в свое время выходили к нам и японцы.
Они говорили: мы готовы разместить здесь свое производство, если нам
гарантируют стабильные тарифные условия на перевозку нашей химической продукции
по Транссибирской магистрали; причем для нас важно, чтобы нам это гарантировали
в десятилетнем разрезе. Им не интересно - насколько обоснованы затраты,
положенные в обоснование железнодорожного тарифа; они сравнивают два проекта
реализации производства в России или, к примеру, в Австралии, и сопоставляют
выгоды и затраты - в том числе затраты на фрахт.
В ближайшей перспективе целесообразность применения долгосрочных тарифов может
возникнуть на перевозке нефтеналивных грузов по Байкало-Амурской магистрали.
Безусловно - это мог бы быть очень интересный проект. Мы также считаем (и это
касается всех рынков), что должен быть найден оптимальный баланс между оптовым
рынком и рынком долгосрочных контрактов. В этом смысле мы говорим о том, что
подобное тарифное решение пожалуй должно даже
трансформироваться в отдельный "Прейскурант" или его специальную
часть, которая ориентируется на долгосрочную перспективу.
