ТЕМА НОМЕРА / российские железные дороги и международный опыт
Беседовал Андрей Гурьев
Высказать свои оценки по ряду аспектов развития российских железных
дорог мы попросили заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы
РФ, кандидата технических наук АНАТОЛИЯ ГОЛОМОЛЗИНА.
– Анатолий Николаевич,
как бы Вы оценили сегодняшнее состояние железнодорожного транспорта России?
Можно ли, например, утверждать, что он идет в ногу со временем? Отвечает ли
эффективность его работы соответствующим параметрам экономики страны в целом?
– Считаю, что наши железные дороги действительно идут в ногу со временем и
эффективность их работы вполне адекватна. В частности, об этом говорит то, что
динамично растут объемы перевозок, и это происходит темпами, соразмерными с
темпами роста экономики. Если говорить о качестве предоставляемых российским
железнодорожным транспортом услуг, то, например, наше дальнее пассажирское
сообщение отличается от ситуации в целом ряде стран в выгодную сторону.
Перевозки осуществляются своевременно, с соблюдением графиков движения, в то
время как, скажем, в Великобритании вообще уже забыли о том, когда вовремя прибывали
поезда, и вынуждены мириться с опозданиями и на час, и на два. Хотя
географические масштабы там существенно меньшие, чем российские. Из достоинств следует отметить также то, что здесь появилось новое
предложение, в частности, по пассажирским перевозкам – и в дальнем сообщении, и
в межобластном. Это, например, поезда повышенной комфортности. При этом отмечу
то, что впервые в истории цены здесь стали расти с повышением качества
предоставляемых услуг. Обычно же это происходило при неизменном или ухудшающемся
качестве, что неправильно. А вот сейчас с развитием рыночных отношений, с дерегулированием тарифов появилась такая возможность. В то
же время есть, конечно, и недостатки, которые связаны с переходом на новую
форму хозяйствования. Что же касается грузовых перевозок, то здесь, скажем так,
достижения и недостатки друг друга взаимно уравнивают. Достижения обусловлены
расширением предложения, связанного с приходом новых участников транспортного
рынка – более 200 тысяч вагонов (или одной трети от всего парка)
предоставляются клиентам в рамках новых транспортных технологий, реализуемых с
учетом индивидуальных запросов клиентов. С другой стороны, когда рыночные
отношения во многих сферах продекларированы, но не обеспечены, для
доминирующего хозяйствующего субъекта появляется много возможностей для
навязывания невыгодных условий контрагентам и конкурентам. Есть сферы, где
вместо регулируемых цен, которые должны применяться в рамках действующего
законодательства и исходя из ситуации на рынке,
применяются свободные цены, например при перевозках в рефрижераторных вагонах
общего парка.
– Согласны ли Вы с такой позицией, что железнодорожная отрасль пока
довольно слабо реагирует на спрос?
– Согласен. Это проявляется, в частности, в периодически проявляющемся дефиците
вагонов, в конвенционных запрещениях отгружать продукцию в направлении тех или
иных портов и др. Такие явления, к сожалению, носят систематический характер,
повторяются периодически и имеют выраженную сезонную направленность. Здесь есть
много резервов по улучшению ситуации.
– Какова, на Ваш взгляд, причина сохранения столь острого дефицита
вагонов?
– На наш взгляд, это связано в том числе и с тем, что
на железнодорожном транспорте мы не внедряем наиболее активным образом те формы
бизнеса, которые уже показали свою работоспособность. В частности, я имею в
виду деятельность компаний – операторов подвижного состава. Основные проблемы
здесь заключаются в правовой неурегулированности этой
сферы деятельности, а также и в том, что ОАО «РЖД» долго не проявляло
соответствующего внимание к этому явлению или, точнее, в последние годы снижало
его. Если в 2001–2003 годах в Центре фирменного транспортного
обслуживания существовало даже специальное подразделение, которое занималось
операторами (так называемый ЦВКО), и на это время как раз приходился всплеск в
развитии операторского движения, а темпы роста собственных вагонов были
наиболее высокими, то затем этот отдел упразднили, политика в отношении
операторов изменилась, и в результате темпы обновления парка подвижного состава
стали снижаться. Сегодня вопрос пополнения инвентарного парка стоит
достаточно остро, и здесь очень важна адекватная политика ОАО «РЖД», его
взаимодействие с вагоностроительными заводами, в частности «Уралвагонзаводом».
– Считаете ли Вы, что
российский железнодорожный транспорт принципиально отличается от зарубежного и
здесь следует идти исключительно индивидуальным путем развития? Следует ли
более внимательно изучать зарубежный опыт и если да, то в каких направлениях:
формирование правильной структуры рынка? маркетинг? техническое развитие?
перевозочные технологии? корпоративное управление?
– Скажем так, по сравнению со странами Евросоюза российский железнодорожный
транспорт, конечно, существенно отличается. Там его роль в грузовых перевозках
сегодня незначительна, и реформы направлены на ее восстановление, на рост доли
железных дорог в общем объеме перевозок. В России же речь идет о том, чтобы для
основного вида транспорта создать условия эффективного функционирования и
развития. Зарубежный опыт изучать, разумеется, нужно. Учиться нам можно и в
части маркетинга, и технического развития, и перевозочных технологий, и
корпоративного управления. При этом корпоративное управление я бы даже подчеркнул
особо. Что же касается формирования правильной структуры рынка, то этот вопрос
все-таки в большей степени страновой, конкретный.
Скажем, опыт США, где существуют вертикально интегрированные компании, которые
конкурируют между собой, далеко не в полной мере применим к условиям Российской
Федерации, поскольку для нас железнодорожный транспорт – это
прежде всего инструмент интеграции экономики. Поэтому для нас важно, чтобы
инфраструктура была единая, и соответственно развитие конкуренции должно идти с
учетом этого обстоятельства.
– Какие субъекты рынка, по Вашему мнению, должны в наибольшей степени
находиться в состоянии развитой конкуренции в сфере железнодорожного
транспорта?
– Безусловно, необходимо развивать все формы конкуренции в сфере железнодорожного
транспорта. При этом подразумевается, что конкурентные отношения могут возникать прежде всего в отдельных сегментах деятельности
железнодорожного транспорта, в частности между операторскими компаниями. Также
нужно иметь в виду конкуренцию железных дорог с другими видами транспорта, с
учетом международных условий.
В частности, когда мы говорим о транзите, то понятно, что в данном случае на
мировом рынке железнодорожный транспорт конкурирует с другими железнодорожными
компаниями, а также с морским и автомобильным. Скажем,
пассажирский железнодорожный транспорт у нас в настоящее время уже в
значительной степени дерегулирован именно в сфере
перевозок, и это происходит в условиях его конкуренции с автомобильным и
авиационным транспортом. Например, на направлении Москва – Санкт-Петербург
существует достаточно жесткая конкуренция. Это требует на самом деле
постоянного и внимательного отношения к ситуации на рынке и принятия решений с
учетом реальных условий конкуренции.
– Если все-таки вернуться к вопросу организации наиболее эффективного
вида железнодорожной конкуренции – между самостоятельными вертикально
интегрированными компаниями (кстати, потенциально предусмотренной в Программе
структурной реформы), то нужно ли, по Вашему мнению, сегодня начинать обсуждать
эти вопросы на уровне экспертных оценок?
– Разумеется, этот вопрос можно изучать и обсуждать, но, скорее всего, все-таки
мы будем двигаться здесь в направлении сохранения единой инфраструктуры. При
этом совсем не обязательно, что будет только одна вот такая форма разделения:
инфраструктура и перевозчики. Быстрее всего, нужно говорить о
всей гамме возможных конкурентных отношений участников процесса железнодорожных
перевозок, и в этом смысле деление на инфраструктуру и перевозки – это не
самоцель. Наиболее оптимальная конфигурация здесь будет следствием, повторяю,
реализации всех возможных вариантов развития конкуренции.
Эволюционная трансформация рынка железнодорожных услуг сама подскажет примеры
эффективных участников конкурентных отношений, будет формироваться сегмент
перевозчиков, будет развиваться и операторский сегмент. Сегодня мы видим, что
перевозочный рынок развивается исходя из трансформации и развития конкуренции
на базе операторских компаний, в том числе поездных формирований операторов.
Что касается возможности конкуренции на параллельных железнодорожных ходах
между вертикально интегрированными компаниями, то мне это представляется
маловероятным. Более того, такое деление вообще опасно с точки зрения единства
экономического пространства Российской Федерации. Вообще надо сказать, что
подобное деление в других сферах экономики не было эффективным – достаточно
вспомнить историю деятельности в условиях отсутствия конкуренции на
региональных или межрегиональных рынках вертикально интегрированных нефтяных
компаний или организаций электроэнергетики. Именно на этих рынках всегда
фиксировалось значительное количество нарушений антимонопольного
законодательства. Поэтому создадим ли мы в таком случае реальные условия для
конкуренции? Это проблематично. В Соединенных Штатах Америки
ситуация в этом смысле отличается от нашей кардинально, потому что там помимо
очень развитой сети существует еще и так называемая географическая конкуренция.
Там перевозки от одного побережья до другого как раз предполагают многовариантность конкурентных отношений как внутри
железнодорожного транспорта, так и между ним и автомобильным и водным.
– Насколько эффективно,
по Вашему мнению, осуществляется в России государственное регулирование в сфере
транспорта? Удовлетворяет ли современным требованиям, скажем,
трехзвенная структура: министерство – служба – агентство?
– Безусловно, сегодня есть вопросы по эффективности государственного управления
в части технического, тарифного и иных направлений регулирования. Является ли
вполне эффективной сама структура органов госрегулирования, я не берусь сейчас
судить. Дело в том, что когда обосновывалось это решение, то предполагалось
разделение правоустанавливающих, контрольных и правоприменительных функций. Но, по моему мнению, гораздо более важно обращать внимание на
необходимость разграничения хозяйственных и властные функций. Вот это
должно быть ключевым звеном. Не всегда можно приветствовать, например, когда
происходит попытка со стороны исполнительной власти подменять хозяйствующих
субъектов по ряду вопросов, в том числе в текущей эксплуатационной
деятельности. В то же время в области нормотворчества органы власти явно не
дорабатывают. Не может понравиться попытка в условиях неурегулированности
правовых вопросов нормотворчества со стороны, скажем, ОАО «РЖД», в том числе в
виде издания телеграмм. Здесь очень много вопросов. К сожалению, мы это
чувствуем на примерах рассмотрения дел о нарушении антимонопольного
законодательства.
– Как бы Вы определили сегодня роль транспортных союзов и ассоциаций в
жизни отрасли? Следовало бы некоторым из них смелее двигаться по пути
саморегулирования бизнеса?
– На мой взгляд, эта роль исключительно важная и дальнейшее развитие здесь
вполне возможно. Другое дело, что сейчас, по моему мнению, важнее говорить о
механизмах, скорее, не саморегулирования, а сорегулирования.
Это тем более важно в условиях структурной реформы, когда необходимо, чтобы
представители бизнеса, тот, кто оказывает услугу, тот, кто ее потребляет, и
органы власти работали вместе над формированием правил игры. Когда, скажем, та
или иная ассоциация выступает в защиту своих узкопрофессиональных интересов, то
это не всегда идет на пользу системе в целом. Поэтому важно наличие институтов сорегулирования, когда решаются не отдельные частные
вопросы игроков либо групп игроков, а все причастные разрабатывают вместе
правовые документы, а приняв их, дальше преследуют уже
свои индивидуальные либо групповые интересы в рамках этих принятых норм. Я в
этой связи периодически привожу в пример Администратора торговой системы в
электроэнергетике. Сейчас готовится изменение законодательства, предполагается,
что это будет совет рынка в данной отрасли.
Этот инструмент будет еще совершенствоваться, но уже сегодня то количество
документов, которое принимается в рамках структурных реформ в
электроэнергетике, конечно, несоизмеримо больше, чем принятых в связи с
реформой железнодорожного транспорта. Они касаются как правил игры, так и
системы договорных отношений. На железнодорожном транспорте пока что существуют
правила перевозок различных грузов, которые имеют административный характер и,
по сути дела, не вписываются в рыночную ситуацию. Все это могло бы быть уже
трансформировано, учитывая, что реформирование железнодорожного транспорта,
также как и электроэнергетики, продолжается достаточно давно. Если говорить о
базовом пакете законов, то они были приняты одновременно в 2003 году. С тех
пор, подчеркиваю, нормативная и договорная база электроэнергетики продвинулась
значительно дальше, чем на железнодорожном транспорте. Но прогресс здесь
возможен только в рамках действия института сорегулирования.
В целом же, хотя сейчас в сфере железнодорожного транспорта ассоциации уже
играют положительную роль, их эффективность могла бы быть выше.
– Считаете ли Вы, что сегодня транспортная наука востребована должным
образом?
– Здесь следует разделить научные разработки, которые касаются системных
исследований и долгосрочного прогнозирования и которые имеют отношение к НИОКР
и внедрению инноваций. Но и те и другие, на наш взгляд, востребованы
недостаточно. Также нельзя сказать, что при этом формируется опережающий спрос
на новые разработки. Здесь претензии нужно предъявить как к бизнесу и
государству – основным заказчикам соответственно прикладных и фундаментальных
научных исследований, так и к транспортной науке, которая не смогла в новых
условиях быть востребованной в должной мере.
–
Сегодня разработана Стратегия развития железнодорожного транспорта до 2030
года. Есть мнение, что она напоминает программу в стиле советского Госплана.
Вам так не кажется?
– На самом деле, на последнем заседании правительства, когда обсуждался этот
документ, его отправили на доработку, и был дан ряд
конкретных поручений. В частности, одно из них касалось обобщения опыта
реформирования, и здесь необходимо сказать ясно, чего удалось достичь, какие
рыночные механизмы заработали, каким образом они работают и что мы предполагаем сделать для того, чтобы расширять этот
инструментарий. А другое было как раз по поводу того, чтобы четко прописать в
каком направлении мы движемся и какие механизмы и
инструменты собираемся использовать. Безусловно, если стоит вопрос о стратегии
развития железнодорожного транспорта, на наш взгляд, важно оговорить и соответствующие
механизмы реализации этого процесса. Ведь это уже не старая система
планирования и прогнозирования, а принципиально новые документы. Их отличие от
старых как раз и должно состоять в предложении механизмов, обеспечивающих
достижение поставленных целей. Если мы говорим, что у нас есть только заданные
объемы и контрольные цифры, и при этом не объясняем, каким образом эти
показатели могут быть достигнуты, то ценность такого документа, конечно, уже
теряется. В этом контексте и давалось поручение доработать стратегию.
– С какими пожеланиями Вы хотели бы обратиться к участникам
транспортного рынка?
– Транспортной науке – быть ближе к жизни, системного взгляда на вещи. Сделайте
востребованным внедрение отечественных и зарубежных инноваций. Компании «РЖД» –
трансформироваться для работы в условиях рынка, развивать конкурентные
отношения – это даст вам возможность для дерегулирования.
Обеспечивайте конкурентоспособность на внешнем рынке. Совершенствуйте
маркетинг, технологии работы, корпоративное управление – здесь есть чему
поучиться у наших зарубежных коллег и имеется много резервов. Операторским и
экспедиторским компаниям – расти и расширять бизнес. Это новые участники рынка,
которые формируют условия конкуренции, и мы готовы их защищать и вместе с ними
совершенствовать условия конкуренции.
Саморегулируемым организациям – объединяться с ОАО
«РЖД», государством и всеми участниками рынка для выработки современной
правовой базы, обеспечивая дальнейшее развитие такого железнодорожного
транспорта, который бы отвечал потребностям населения, экономики и государства
в целом.
