ТАРИФЫ
Беседовал
Андрей Гурьев
Затянувшийся процесс формирования новой
системы управления государственного тарифного регулирования в целом завершен.
Рынок пребывает в ожидании решения актуальных вопросов. Высказать свою позицию по основным из них мы попросили
заместителя руководителя Федеральной службы по тарифам ВИТАЛИЯ ЕВДОКИМЕНКО.
К утверждению основ...
- Виталий
Михайлович, прежде всего хотелось бы спросить:
удовлетворены ли Вы состоянием на данный момент нормативно-правовой базы по
государственному регулированию железнодорожных тарифов?
- Действительно, важнейшим фактором для ценового регулирования является
нормативно-правовая база. Напомню, что на сегодняшний день она формируется из
таких основных документов, как Федеральные законы "О естественных
монополиях", "О железнодорожном транспорте в РФ" и Устав
железнодорожного транспорта РФ; Постановления Правительства РФ "О мерах по
упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" № 239 от 7
марта 1995 года с изменениями от 10 сентября 2002 года, "Об обеспечении
соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию
(услуги) субъектов естественных монополий" № 1158от 13 октября 1999 года и
ряда других нормативно-правовых актов.
Особо следует отметить принятое 15 декабря прошлого года Постановление
Правительства РФ № 787 "Об утверждении Положения об основах
государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте и Правил
предоставления исключительных тарифов на железнодорожном транспорте". В
нем, как это и следует из названия, зафиксированы основные принципы
государственного регулирования железнодорожных тарифов исходя из целей
Программы структурной реформы и развития рыночной экономики в сфере транспорта.
Существующая нормативно-правовая база позволяет сегодня принимать решения по
текущей тарификации, опираясь на четко сформулированные общие критерии и
правила. В то же время она, конечно, нуждается в совершенствовании.
Прежде всего хотел бы остановиться на Законе "О
естественных монополиях". Он на сегодняшний день явно устарел и требует
серьезной модернизации, поскольку уже не обеспечивает комплексный подход к
вопросам регулирования тарифов на услуги субъектов естественных монополий. В
частности, в Законе следует прописать нормы, относящиеся к компетенции
Правительства. Это определение перечня работ и услуг в сфере естественных
монополий, а также утверждение основ ценообразования и порядка государственного
ценового регулирования.
Есть целый ряд претензий к Закону "О железнодорожном транспорте в
РФ". Здесь необходимо внести, например, четкое определение сферы
предоставления услуг железнодорожного транспорта общего пользования, что
позволит более конкретно обозначить область деятельности субъектов естественных
монополий, подлежащих государственному регулированию. Также мы считаем, что
потребуется разработка нового Федерального закона "Об основах ценовой
политики в РФ". Это даст возможность на законодательном уровне определить
методологию тарифообразования на услуги
железнодорожного транспорта и обеспечить системный подход к регулированию
тарифов во всех естественно-монопольных отраслях. В настоящее время нами
подготовлена концепция данного закона; вопрос включен в план законотворческой
деятельности Правительства РФ на 2005 год. Надеюсь, что в указанный срок
законопроект будет внесен в Государственную Думу.
- А что
можно сказать о действующих Тарифных системах или Руководствах на услуги
железнодорожного транспорта?
- В этом плане, как известно, одним из основополагающих документов является Прейс-курант № 10-01. Безусловно,
его введение в августе 2003 года явилось важнейшим условием реализации первого
этапа структурной реформы железнодорожного транспорта. Выделение
инфраструктурной и вагонной составляющих позволило на системном уровне
возмещать расходы собственников и арендаторов подвижного состава, а также
развиваться конкуренции. Конечно, было и остается много споров по поводу
уровней данных составляющих. Однако динамика увеличения удельного веса
собственных вагонов в общем парке и в объеме транспортной работы говорит о том,
что в целом данная система тарифов работает, обеспечивая созда-ние условий для развития конкурентных
отношений, привлечения инвестиций и строи-тельства
нового подвижного состава. Ведь если бы операторский бизнес был убыточен или малопривлекателен - капитал бы туда, очевидно, не пошел.
Но это, конечно, не говорит о том, что ничего не нужно менять.
И, кстати, в прошлом году, например, было внесено уже 84 изменения в
Прейскурант № 10-01. Дальнейшее его совершенствование будет проходить по
нескольким направлениям. Во-первых, это некая "донастройка"
документа: в частности требуется уточнение экономически обоснованного уровня
платы за пользование инфраструктурой, а также величины вагонной составляющей как в целом, так и в зависимости от разного
вида подвижного состава. Мы в связи с этим очень ждем результатов отчетности
ОАО "РЖД" за прошлый год о расходах, доходах и итогах
финансово-хозяйственной работы корпорации по видам деятельности, которая должна
быть представлена в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 871 от 29
декабря 2004 года. Раздельный учет поможет более точно определить
действительные экономически обоснованные уровни всех параметров тарифа.
Второе важнейшее направление по совершенствованию Прейскуранта № 10-01 - это
решение вопроса унификации методо-логии
построения тарифов в его втором и третьем разделах. Как известно, в ставках на
перевозки экспортно-импортных грузов через сухопутные пограничные передаточные
станции мы сегодня имеем один массив тарифа: наша задача - выделить в нем инфра-структурную, локомотивную и вагонную составляющие. Это
сделает инвестиционный климат в данных перевозках гораздо более
привлекательным. Однако проводить унификацию методологии
построения тарифов разделов Прейскуранта следует, безусловно, с учетом
специфики перевозок грузов в международном сообщении. Прежде всего
нужно обеспечить конкурентоспособность продукции российских производителей на
внешнеторговых рынках. То есть необходимо иметь в виду, что механический
перенос прин-ципов
формирования из второго раздела в третий невозможен. Задача ставится такая:
максимально сблизить две методологические базы, а в перспективе выработать единую. Таким образом могу
констатировать: - сегодня в Федеральной службе по тарифам совместно с
причастными ведомствами и организациями идет подготовка концепции
совершенствования Прейскуранта № 10-01.
До уровня экономически обоснованных затрат
- Что можно
сказать о подготовке новых версий Тарифных руководств № 2 и № 3?
- Они нуждаются, конечно, в модернизации, а точнее - в пересмотре. Сегодня в
свете нового Устава железнодорожного транспорта РФ действуют лишь те части выше-названных Тарифных
руководств, которые не противоречат этому Закону. Поэтому сегодня мы активно
занимаемся разработкой проек-тов
данных документов. Основная работа нацелена на то, чтобы система ставок платы
за пользование вагонами и контейнерами, а также сборов за дополнительные
операции, связанные с перевозкой грузов, во-первых бы
обеспечивали возмещение экономически обоснованных расходов субъектов
естественной монополии. С другой стороны - они должны создавать условия для
экономически эффективной деятельности независимых перевозчиков и всех
пользователей транспорт-ных
услуг. В целом же новые руководства должны быть адаптированы к принципам
рыночной экономики.
- Сегодня
начата непосредственная работа по выделению из ОАО "РЖД" Федеральной
пассажирской компании. Какую лепту должна внести в этот весьма сложный процесс
Федеральная служба по тарифам?
- В настоящий момент одно из центральных мест в деятельности Службы занимает
разработка Прейскуранта № 10-02-16 "Тарифы на перевозку пассажиров,
багажа, грузобагажа и услуги инфраструктуры,
выполняемые во внутреннем сообщении железнодорожным транспортом общего
пользования". Безусловно - реорганизация пассажирского комплекса и
создание ФПК требуют реформирования самой системы ценообразования в этой сфере
перевозок.
Отсутствие адаптированной к рыночным условиям системы тарифов не позволит
реформировать и создать эффективно работающую Федеральную пассажирскую
компанию; тем более - выйти на рынок частным перевозчикам. И в этой связи
наиболее важным вопросом является доведение тарифов на пассажирские перевозки
до уровня экономически обоснованных затрат.
Безусловно, здесь требуется принятие принципиального решения о возможности,
целесообразности и этапности данного процесса. В
2004-м убыток пассажирского комплекса ОАО "РЖД" составил 65 млрд.рублей; в этом году планируется 63,1 млрд. Понятно, что сие
значительным дополнительным бременем ложится на грузовые перевозки, на
товаропроизводителей и на экономику в целом. Ясно и то, что на период доведения
тарифов до уровня обоснованных затрат важнейшим вопросом является определение
источников субсидирования убыточных пассажирских перевозок. В этой связи
рассматриваются как средства бюджетной системы, так и продолжающееся
перекрестное субсидирование за счет грузовых перевозок. Поэтому проектируемые
ставки нового Прейскуранта № 10-02-16 должны, безусловно, учитывать принятый
график доведения тарифов до уровня затрат.
Поскольку вопрос бюджетного дотирования может быть решен только на высшем
законодательном уровне, перспектива соз-дания
новых тарифных условий для пассажирских перевозок в основном и будет определяться
ходом решения данной проблемы в рамках работы по формированию бюджетов
Российской Федерации и ее субъектов на 2006 и 2007 годы.
- Разработка
новых Тарифных руководств связана с необходимостью
проведения масштабных экономико-математических расчетов. Вместе с тем вся
отраслевая научно-исследовательская база осталась у ОАО "РЖД". Как
предполагаете организовать эту работу?
- В необходимых случаях будем проводить тендер. Кроме ВНИИЖТа
в нашей стране достаточно много организаций, которые могут обеспечить
выполнение таких расчетов. Но мы считаем, что данный вопрос не первичен.
Главное - это разработка грамотной и адекватной концепции по стратегии
подготовки документа. Важно правильно поставить и сформулировать задачу, чтобы
затем ее не приходилось без конца пересматривать.
Будем сближаться?
- В прошлом
году состоялись достаточно бурные дебаты по поводу дифференцированной
индексации грузовых железнодорожных тарифов в зависимости от видов сообщения.
Будет ли сближение ставок второго и третьего разделов Прейскуранта № 10-01
проводиться и впредь?
- Мы открыто и гласно высказывали свою позицию в период выработки решения по
индексации тарифов на 2005 год. Могу по-вторить,
что в целом дифференцированный подход обусловлен продолжающей сохраняться
разницей тарифов на перевозку экспортно-импортных грузов через российские порты
и сухопутные пограничные переходы. Это приводит к неэффективному использованию
инфраструктуры железных дорог. На подходах к портам скапливаются поезда,
вследствие чего принимаются конвенционные запреты на погрузку. В то же время
пропускная способность железнодорожных линий в направлениях сухопутных погранпереходов в полной мере не используется. Кроме того,
переориентация грузопотоков приводит к снижению доходности ОАО "РЖД",
что требует дополнительных темпов индексации тарифов.
Другим важнейшим фактором является то, что дальнейшее увеличение уровня экспорт-но-импортных тарифов на перевозки через погранпереходы приведет к неконкуренто-способности российских
товаропроизводителей на международных рынках. Сегодня ситуация такова: в
некоторых случаях тарифы третьего раздела Прейскуранта № 10-01 уже выше, чем
ставки Тарифной политики на данный фрахтовый год. В этой связи с целью
обеспечения более равномерной загрузки инфраструктуры и конкурентоспособности
российских товаропроизводителей и была проведена дифференцированная индексация.
- А рынок
на это как-то отреагировал в смысле изменения грузопотоков?
- Как известно, по итогам 2004-го объем перевозок через российские порты
увеличился на 28,9%, а через погранпереходы - на
7,1%. За два месяца этого года грузопоток через отечественные порты вырос на
5%, а по погранпереходам наблюдалось падение на 4%.
То есть предпринятые меры динамику изменения грузопотоков, как видите, отнюдь
не переломили. Поэтому мы считаем, что процесс дальнейшего сближения уровня
тарифов необходимо продолжить.
Риск неуместен
- ОАО
"РЖД" уже не первый год ставит вопрос о практических мерах по дерегулированию тарифов в конкурентных сегментах
транспортного рынка, которых насчитывается уже около двадцати. Однако, как
видно, ФСТ не торопится принимать каких-либо решений в данном направлении?
- Мы тоже согласны с тем, что двигаться в данном направлении необходимо. В
Положении об основах государственного регулирования тарифов на железнодорожном
транспорте четко прописано, что система их построения должна соответствовать
рыночным условиям хозяйствования - то есть осуществляться "переход по мере
развития рыночных отношений и конкуренции от тарифов, регулируемых
государством, к тарифам, определяемым на договорной основе". Согласно
законодательству, ФСТ не имеет права сдерживать экономически обоснованный
переход естественно-монопольных сфер к конкурентному состоянию рынка. Напротив,
мы должны принимать решения, связанные с дерегулированием
тарифов в отдельных сегментах, где складываются условия эффективной
конкуренции.
Однако на сегодняшний момент имеется ряд рисков, которые не позволяют это
сделать - даже несмотря на то, что доля некоторых
грузов, перевозимых в подвижном составе собственников или другими видами
транспорта, уже достаточно высока. Это касается перевозки нефтяных грузов,
контейнеров, минеральных удобрений, скоропортящихся продуктов и других. Что это
за риски? Первая их группа связана с отсут-ствием
раздельного учета расходов и доходов по видам деятельности ОАО "РЖД".
Это не позволяет определить реальный уровень перекрестного субсидирования в
работе компании. То есть (как видно уже с учетом и других примеров) пока нет
финансово-экономической прозрачности корпорации, - двигаться дальше по пути
реформ весьма затруднительно. Второе - наличие отдельных нерегулируемых видов
деятельности ОАО "РЖД", как то: услуги по
ремонту и техобслуживанию подвижного состава; производство запасных частей;
подготовка вагонов под погрузку и другие.
Учитывая, что данные виды деятельности напрямую влияют на экономические условия
функционирования компаний-операторов инезависимых
перевозчиков в этих сегментах рынка, с точки зрения создания равных условий
конкуренции принять решение о дерегулировании тарифов
без необходимой ре-структуризации ОАО "РЖД"
не представляется возможным. Поэтому основное условие - это выполнение тех
мероприятий, которые у нас предусмотрены Программой структурной реформы в части
хозяйственного обособления из ОАО "РЖД" конкурентных видов дея-тельности. По большому счету,
речь идет об организационно-правовом разделении услуг по железнодорожным
перевозкам и предоставлении инфраструктуры, а также, разумеется, - о выделении
других бизнесов.
Обособление видов деятельности реально создаст экономические условия для
обеспечения равной и эффективной конкуренции между ОАО "РЖД" и всеми
другими участниками рынка. Еще один из факторов - это отсутствие на сегодняшний
день выделенной вагонной составляющей в ставках третьего раздела Прейскуранта №
10-01, что также не позволяет принять решения по дерегулированию
тарифов...
- Если все
же в каких-то сегментах состоится переход на договорные ставки, то это будет
относиться ко всему тарифу, или же только к его вагонной составляющей?
- Здесь нужно четко понимать, что говоря о прекращении
регулирования тарифов в потенциально конкурентных сегментах, - мы ведем речь
только о сфере услуг по использованию подвижного состава, то есть о так
называемой вагонной составляющей. Что же касается платы за пользование
инфраструктурой железнодорожного транспорта общего пользования, то эта сфера
деятельности остается естественно-монопольной и подлежит (согласно
законодательству) государ-ственному
регулированию.
Взвешенно и сбалансированно
- Как
известно, в ФСТ поступили предложения от ОАО "РЖД" по введению на
период навигации 2005 года сезонных специальных ставок на перевозку
нефтеналивных грузов. Как будете реагировать?
- Отреагируем в рамках тех полномочий и компетенции, которые возложены на
Федеральную службу по тарифам. Решение будет принимать правление ФСТ, в состав
которого, как известно, входят представители всех причастных ведомств.
Рассматривать эти вопросы мы будем только в плоскости возможности
предоставления исключительных тарифных условий на определенные грузы и
направления.
Соответствующий порядок регламентируется, как известно, Правилами
предоставления исключительных тарифов. Если же говорить о моем видении
идеологии данного вопроса, то безусловно - Российские
железные дороги имеют право, как перевозчик, на соз-дание
равных тарифных условий с другими участниками рынка. В этом, как говорится,
ничего страшного нет. В том числе и относительно альтернативных видов
транспорта. Поэтому мы рассмотрим данный вопрос по существу: с точки зрения
равных условий для перевозки грузов в потенциально конкурентных сегментах на
период речной навигации.
- Не
пострадают ли от этого речники?
- Важнейшими принципами государст-венного
регулирования тарифов являются: соблюдение балансов интересов субъектов
естественной монополии на транспорте и потребителей их услуг; защита интересов
всех участников транспортного рынка; обеспечение доступности услуг транспорта
для их пользователей и т.п. Вот из этого мы и будем исходить при оценке соответствую-щих экономических
расчетов и последст-вий предлагаемых шагов. В любом
случае - принятое коллегиальное решение будет носить взвешенный и
сбалансированный характер.
