Андрей Гурьев
Формула первого этапа структурной реформы железнодорожного транспорта -
"разделение функций государственного регулирования и хозяйственного
управления" - еще на заре преобразований очень быстро стала для всех понятной,
привычной и функциональной. Однако до недавнего времени в ходе ее реализации
львиная доля внимания, как со стороны ведомств, так и общественности,
оставалась обращенной к рождающейся и делающей первые шаги корпорации - ОАО
"РЖД", то есть к сфере "хозяйственного управления". Между
тем сегодня становится ясно: роль обновленного МПС как органа
"государственного регулирования" первоначально оказалась
недооцененной. Жизнь все больше показывает, что объективно такой орган
необходим, а его отсутствие или слабость будут вести к затуханию темпов
реформы.
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
С самого начала структурной реформы подчеркивалось: на железнодорожном
транспорте ее проводит не МПС, а правительство. Формально это, конечно, так.
Учитывая, что основополагающие документы по реформированию отрасли были
подписаны премьер-министром, а ход преобразований направлялся правительственной
комиссией под руководством вице-премьера. Однако "мотором" всей
деятельности по разработке проектов новых нормативных актов и их "проталкиванию"
через органы власти (не говоря уже о решении подготовительных
внутриведомственных вопросов) являлся, разумеется, штаб реформирования при МПС,
возглавляемый лично министром путей сообщения Геннадием Фадеевым. Следует четко
представлять, что министерство объективно было кровно заинтересовано в
проведении первого этапа реформы и акционировании отрасли - поскольку это
давало возможность привести хозяйственное управление железнодорожным
транспортом в соответствие с новыми экономическими отношениями в стране и
осуществлять бизнес более эффективно.
Эта задача была выполнена. Причем согласно преобладающей оценке (включая многих
первоначальных скептиков) - очень успешно, практически виртуозно. 22 сентября
президентом ОАО "РЖД" стал Геннадий Фадеев, а 7 октября его бывший
первый заместитель Вадим Морозов был назначен министром путей сообщения. Однако
первое время после образования самостоятельной компании министерство продолжало
существовать в значительной степени формально: без четкой структуры, кадров и
своего офиса - практически В.Морозов столкнулся с необходимостью формировать
все это заново.
Более того - все прописанные ранее в "Программе реформы" и других
документах функции государственного регулирования как-то вдруг стали
расцениваться многими слишком "теоретическими", а прежние разговоры
на всех уровнях о необходимости существования сильного обновленного МПС вплоть до окончания реформ сменились активными
предположениями о сроках "вливания" его в Минтранс РФ...
КТО ПОЙДЕТ ДО КОНЦА?
В таких условиях в конце января состоялось заседание первой коллегии нового МПС
с участием вице-премьера правительства Владимира Яковлева, которое ярко
высветило совершенно новую ситуацию в ходе проводимой реформы, а также
необходимость более глубокого ее осмысления и принятия
соответствующих мер.
Коротко положение можно охарактеризовать так. ОАО "РЖД" создано,
работает и показывает весьма хорошие результаты в плане стабильности, роста грузо- и
пассажирооборота, улучшения финансовых показателей, привлечения инвестиций и
так далее. Но главной целью реформы было постепенное создание полноценного
рынка железнодорожных перевозок: в котором бы конкуренция частных и
государственной компаний (а также разных видов транспорта; предприятий,
обслуживающих железные дороги и так далее) оказывала давление на издержки, что в конечном счете вело бы к снижению транспортной
составляющей в себестоимости промышленной продукции и к улучшению качества
услуг.
В связи с этим возникает основной вопрос: заинтересовано ли теперь объективно
ОАО "РЖД" (как субъект хозяйственной деятельности) в том, чтобы
дальше создавать благоприятную среду для развития своих собственных
конкурентов? В своих последних выступлениях Г.Фадеев не устает пов-торять, что сегодня
"самое главное для компании - это прибыльная работа"; что именно с
этих позиций должен оцениваться тот или иной руководитель, решаться любой
вопрос. Это, безусловно, аксиома для любой фирмы. И хотя одновременно
руководство ОАО "РЖД" подчеркивает свое стремление следовать всем
нормативным актам, регулирующим отношения с другими транспортными компаниями,
очевидно и то, что проявлять равную заботу о прибыльности работы также и
частных перевозчиков или, скажем, речников - корпорация особо не станет.
Изменение в расстановке участвующих в реформе сил четко сформулировал первый
вице-президент ОАО "РЖД" по экономике и корпоративному развитию
Владимир Якунин. Он отметил, что сегодня в деятельности компании налицо
"дуализм задач". С одной стороны, она должна развивать конкурентный
сектор, а с другой - увеличивать свои конкурентные преимущества: что в
принципе, по его мнению, невыполнимо. "Дальнейшее реформирование отрасли
ведет объективно к усложнению положения компании", - констатировал
В.Якунин.
Кто же теперь заинтересован доводить реформу до конца? Правительственная
комиссия по структурной реформе железнодорожного транспорта? Но она собиралась
в прошлом году только два раза, практически передав свои функции совету
директоров ОАО "РЖД". Минэкономразвития РФ? У него слишком много
других более общих забот. Кто еще? По мнению В.Якунина,
таким органом как раз и является МПС. "То, что может в этом плане сделать
министерство, корпорация осуществить не в состоянии", - заявил он, призвав
прекратить считать ОАО "РЖД"и МПС некими
"сиамскими близнецами", поскольку функции у них разные.
При этом понятно, что в вопросе руководства реформой министерству путей
сообщения необходимо сосредоточиться прежде всего на нормо-творческой работе. Как сообщил В.Морозов, на
сегодняшний день десять нормативных правовых актов находятся на рассмотрении в
аппарате правительства; один на согласовании в других ведомствах; шесть
проектов правительственного уровня - в стадии разработки. Кроме того, по данным
министра, в настоящее время на железнодорожном транспорте общего пользования до
сих пор действуют свыше десяти тысяч нормативных актов МПС СССР и России -
подавляющее большинство которых необходимо привести в соответствие с новыми
условиями работы. Какой будет дальнейшая правовая база, регламентирующая
железнодорожные перевозки: с тенденциями защиты односторонних интересов
монополиста, или с принципиальным учетом потребностей других участников рынка?
Это сегодня в наибольшей степени зависит от работы нового МПС, являющегося
теперь, как подтвердил вице-премьер В.Яковлев, "головным ведомством, на
котором лежит основная ответственность за проводимую реформу железнодорожного
транспорта".
ЧАСТНЫЙ БИЗНЕС - "ЗА"!
Весьма характерно, что самое заинтересованное мнение по поводу современной роли
МПС России сегодня начинают все активнее высказывать представители частного транспортного
бизнеса и пользователей услуг железнодорожного транспорта.
"Необходимость существования нового МПС сегодня, по моему мнению, не
должна не только оспариваться, но даже обсуждаться", - заявил президент
"Ассоциации собственников подвижного состава" Эдуард Поддавашкин. Он в частности отметил, что в процессе
реформирования железнодорожный транспорт России идет сегодня по неизведанному
пути; что именно МПС может взять на себя ответственность за выработку
механизмов реализации новых подходов. Э.Поддавашкин
считает, что в вопросе развития конкуренции мало продекларировать количество
созданных операторских или перевозочных компаний - необходимо довести процесс
формирования рынка до конца. И сделать это может только орган, способный быть
над рыночными игроками, а не среди них. Он привел пример деятельности
инфраструктурной компании ОАО "Золотое звено", которая сегодня
практически не востребована из-за того, что ее "просто-напросто зажимают,
не давая доступа к работе". Э.Поддавашкин
выступил также с инициативой соз-дать
при МПС координационный совещательный орган, куда вошли бы все участники рынка
железно-дорожных перевозок.
Целый ряд доводов в пользу развития нового МПС высказал ответственный секретарь
общественного совета при правительственной комиссии по реформе железнодорожного
транспорта, эксперт ФЭК России Михаил Козловский. Он отметил,
что независимые транспортные компании и пользователи железнодорожных услуг
(интересы которых и призван защищать созданный более двух лет назад
общественный совет) очень нуждаются сегодня в государственном органе, который
играл бы роль арбитра в складывающемся рынке перевозок, объективно и
профессионально оценивал проблемы грузовладельцев и конкурентных по отношению к
ОАО "РЖД" перевозчиков, операторов, других компаний и организаций.
"Мы полагаем, что сегодня было бы целесообразно функции правительственной
комиссии по реформированию взять на себя новому МПС, а не считать ситуацию
нормальной, когда ОАО "РЖД" будет само себя реформировать", -
заявил М.Козловский. Он, в частности, высказал пожелание общественного совета к
МПС решить вопрос о создании службы объективного мониторинга за ходом реформы и
последствий принимаемых нормативных актов и прейскурантов, а также
активизировать работу по развитию конкурентного сектора в сфере грузовых и
пассажирских перевозок, и по обеспечению недискриминационности
деятельности конкурентов ОАО "РЖД".
"НЕ МОЛЧАТЬ"...
Нельзя не обратить внимания и на сегодняшнюю объективную востребованность специального органа исполнительной власти,
который бы занимался вопросами государственных инвестиций в железнодорожный
транспорт - в частности в его инфраструктуру. Руководители ОАО
"РЖД" неоднократно заявляли о том, что акционерная компания обязана
работать по законам экономической целесообразности и
не намерена заниматься финансированием макроэкономических проектов. Но
государство не может оставить эту сферу без внимания. Следовательно
необходим соответствующий механизм по рассмотрению бизнес-планов
инфраструктурных строек, по привлечению бюджетного финансирования и контролю за
исполнением принятых решений. "Взять хотя бы транспортные коридоры, -
проиллюстрировал эту мысль вице-премьер Владимир Яковлев. - Все министерства и
ведомства кивают, соглашаясь с необходимостью строительства того или иного объекта.
Но как доходит до дела, все стараются уйти от принятия ответственных
решений". Кстати, прямо в ходе коллегии вице-премьер
назначил заместителя министра путей сообщения Юрия Дьяконова
персональным ответственным за строительство железнодорожной линии до Якутска,
продемонстрировав решимость правительства ускорить введение в строй подобных
объектов, к которым (по словам В.Яковлева) относятся также освоение
месторождений в зоне БАМа, возведение моста через Амур и другие.
"Надо не молчать в этих вопросах, а определяться и дело делать", -
заявил вице-премьер.
Поддерживают сегодня МПС и представители нау-ки.
В частности директор Института проблем транспорта РАН Олег Белый считает, что
на данном этапе необходимо решить очень сложную и поистине фундаментальную
задачу - выстроить в новых условиях систему рационального управления отраслью.
"Я глубоко убежден, - сказал он, - что освобожденное от оков хозяйственной
деятельности МПС справится с этим наиболее
успешно".
"ДЕЙСТВОВАТЬ"...
Такая мощная общественная поддержка и осознание объективной необходимости в
существовании и активной работе органа государственной исполнительной власти на
железнодорожном транспорте в лице МПС не может не воодушевлять В.Морозова и
сформированную им команду. "Как много нам напоминают сегодня, что пора
по-настоящему действовать... В высоком качестве нашей работы высказывают
глубокую заинтересованность правительство, отрасль, пользователи услуг
железнодорожного транспорта. Нам прямо говорят о масштабности задач, стоящих
перед МПС. Несомненно, что сегодня мы долж-ны
выйти из какого-то первоначального оцепенения", - подчеркнул министр,
обращаясь к участникам коллегии.
На сегодняшний момент в состав центрального аппарата входят, помимо министра,
пять его заместителей и одиннадцать членов коллегии. Имеется пять департаментов
общей численностью 385 человек. (В целом в подразделениях, оставшихся в
структуре МПС, работают 90 тысяч сотрудников).
Сегодня в соответствии с Постановлением правительства РФ от 4 декабря 2003 года
№ 734 "Вопросы министерства путей сообщения РФ" активно идет процесс
формирования семи территориальных Управлений МПС, которые будут реализовывать
на местах общие функции министерства.
Новые органы будут курировать железнодорожный транспорт в Федеральных
территориальных округах, но в пределах - совпадающих с границами железных
дорог. Например, Центральное управление начнет осуществлять надзор за работой
Московской и Юго-Восточной железных дорог; Северо-Западное - за деятельностью
Октябрьской, Северной и Калининградской; Сибирское управление станет
контролировать Западно-Сибирскую, Восточно-Сибирскую и Красноярскую
магистрали... И так далее. Всего в территориальных Управлениях будут работать
450 человек - то есть порядка 60-ти сотрудников в каждом. Сегодня утверждены
начальники всех семи Управлений. В ближайшее время будут подписаны
"Соглашения" между МПС и Федеральными округами РФ о взаимодействии,
первое из которых В.Морозов и полномочный представитель Президента страны в
Центральном округе Георгий Полтавченко подписали в
ходе заседания коллегии.
ЗА РАБОТУ!
Деятельность МПС в 2004 году будет осуществляться в
соответствии с принятым Постановлением коллегии, где расписаны мероприятия,
назначены ответственные лица и сроки исполнения намеченного в следующих
областях: государственная политика на железнодорожном транспорте; стратегия его
развития и инвестиционная политика; государственное регулирование на
железнодорожном транспорте; международное сотрудничество; социальная и кадровая
политика; обеспечение безопасности движения; формирование территориальных
органов.
Также принят "План первоочередных мероприятий МПС РФ по реализации второго
этапа реформирования железнодорожного транспорта". Он составлен на основе
"Плана мероприятий по реализации "Программы структурной реформы на
железнодорожном транспорте на 2003-2005 годы" (утвержденного
Постановлением правительства РФ № 283 от 6 мая 2003 года), а также с учетом
отдельных поручений правительства и правительственной комиссии.
Комментируя принятые МПС планы, В.Морозов полушутя заметил: "У нас просто
армада незавершенных дел. Намеченных мероприятий столько, что всем работникам
МПС будет головы некогда поднять". И серьезно добавил: "Нельзя
допустить, чтобы развитие отрасли превратилось в стихию. Роль МПС как органа
государственного регулирования должна быть сегодня понятной обществу. Также
понятными и проз-рачными
должны быть наши отношения с другими министерствами и ведомствами, с
непосредственными участниками транспортного рынка. И поэтому мы всех приглашаем
к сотрудничеству. МПС открыто для диалога".
