Андрей Гурьев
Еще в январе-феврале 2004 года собирались оживленные коллегии МПС,
формировались планы и строились прогнозы относительно дальнейшей перспективы
государственного регулирования в сфере железнодорожного транспорта. Все,
конечно, знали о грядущих административных переменах, однако Указ Президента
России Владимира Путина № 314 от 9 марта превзошел любые прогнозы и ожидания...
Стерпится-слюбится
Справедливо считается, что плодотворными бывают лишь те реформы, которые прежде всего понятны обществу или причастным
социальным группам. К сожалению, про административную реформу, объявленную
Указом Президента, сказать этого пока нельзя. Как вряд ли можно утверждать и
то, что проведена она демократическим путем, поскольку проект новой структуры
федеральных органов исполнительной власти нигде не публиковался, не обсуждался,
с учетом мнения практических экспертов не дорабатывался, а "свалился"
на всех (включая высший уровень государственного управления) как снег на
голову. При этом в преддверии перемен еще с осени прошлого года в правительстве
практически перестали решаться многие важные для бесперебойной работы
экономического комплекса вопросы: например, ОАО "РЖД" до сих пор никак
не может получить лицензию на инфраструктурные услуги. После же выхода Указа
упраздняемые ведомства занялись самоликвидацией, в то время как новые только
начали формироваться - сочиняя во многом с чистого листа свои функции и штатные
расписания, а также неспешно проводя кадровые назначения...
Но главный момент состоит в том, что сразу же стали очевидными недоработки в
самих основах реформы. Смысл ее объяснялся следующим образом. Раньше
министерства и ведом-ства в
своих сферах одновременно устанавливали нормативные правила, их исполняли на
практике и сами же себя контролировали. Это неэффективно и непрозрачно. По
мнению реформаторов, необходимо разделить функции ведомств и установить новую
трехуровневую систему центральных органов исполнительной власти, где
министерства определяют правила игры - то есть вырабатывают нормативно-правовую
базу; федеральные службы - осуществ-ляют
контроль и надзор за ее исполнением; федеральные агентства - играют
правоприменительную роль и предоставляют обществу государственные услуги.
При этом сказано, что министерства координируют и направляют деятельность
подведомственных им служб и агентств - через кадры, финансы, планы, отчетность
и так далее. Однако они "не вправе осуществлять функции по контролю и
надзору, правоприменительные функции, а также по управлению государственным
имуществом". В связи с этим, естественно, возникает вопрос: если
федеральные службы (или, как их стали называть, "надзоры") являются
практически просто подразделениями министерств, во всем от них зависимыми, то
какое же это разделение функций? Получается та же самая вертикаль, только
максимально унифицированная в смысле всех отраслей социально-экономической
сферы, что вряд ли можно считать бесспорно
необходимым.
В отношении федеральных агентств существует широко распространенное мнение о
том, нужен ли вообще такой институт в каждой отрасли в принципе? По крайней
мере, подвергается сомнению их количество, по-скольку сегодня многие из указанных формируемых
органов вынуждены просто придумывать себе какие-то реальные функции.
Весьма искусственным, на наш взгляд, представляется и
определение лимита численности департаментов министерств экономического блока
(в размере ста); заместителей министров (не более двух); заместителей
руководителей служб и агентств (не более четырех-пяти) и так далее. Безусловно,
ограничение численности контингента чиновников - дело необходимое, но почему
были взяты именно эти цифры - неизвестно.
В целом очевидно, что во многом структура российского
государственного управления внешне была подогнана под американскую. Не вдаваясь
в подробности сравнения, можно и нужно опять-таки спросить: а почему не под
европейскую или еще под какую-либо иную? К сожалению, объяснить это обществу
реформаторы не посчитали нужным.
Сегодня, даже в более чем лояльном администрации Президента правительстве,
имеется целый ряд предложений по доработке административной реформы, а СМИ
просто полны критических замечаний экспертов. Возможно, какие-то из них будут
учтены в Государственной Думе при принятии законодательных актов, призванных
узаконить преобразования и привести сотни нормативных документов в соответствие
с новой системой управления. Пока же мы имеем то, что имеем.
В верхах
В области транспорта, как и в других сферах, произошли коренные
изменения. На основе трех упраздненных министерств (МПС, Минтранса и Минсвязи)
создано новое министерство транспорта и связи Российской Федерации. В
соответствии с Постановлением правительства РФ № 162 от 6 апреля 2004 года оно
является "федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере воздушного, морского, внутреннего водного,
железнодорожного, автомобильного и городского электрического (включая
метрополитен), промышленного транспорта, дорожного хозяйства, связи и
информатизации".
Минтранссвязь осуществляет координацию и контроль
деятельности находящихся в его ведении двух федеральных служб по надзору в
сфере транспорта и в сфере связи, а также пяти федеральных агентств - воздушного
транспорта, дорожного агентства, железнодорожного транспорта, морского и
речного транспорта и агентства связи.
Во исполнение своих регулирующих функций транспортное
министерство наделено обязанностью разрабатывать и вносить в правительство
проекты законодательных и других нормативно-правовых актов по следующим
вопросам: структурное реформирование в сфере транспорта и связи; развитие всех
перечисленных выше видов транспорта, а также электрической и почтовой связи;
строительство, проектирование и эксплуатация автомобильных дорог; международное
сотрудничество в сфере транспорта, связи и информатизации; бюджетное
финансирование, экспертиза и прогнозирование в указанных областях; транспортная
и информационная безопасность.
Министр транспорта и связи, которым назначен Игорь
Левитин, входит в состав правительства РФ. Ему разрешено иметь двух
заместителей. Ими стали Сергей Аристов (транспорт) и Леонид Рейман (связь).
Лимит департаментов определен в количестве одиннадцати единиц. Это департаменты
государственной политики в области автомобильного транспорта, дорожного
хозяйства и городского пассажирского транспорта; гражданской авиации;
железнодорожного транспорта; информатизации; морского и речного транспорта;
электросвязи и почтовой связи. Также имеются департаменты кадровой политики и
сопровождения специальных программ; комплексного развития инфраструктуры;
международного сотрудничества; правового обеспечения и законопроектной
деятельности; финансов. На момент сдачи данного номера журнала в печать со слов
С.Аристова было известно, что руководителем департамента железнодорожного
транспорта предполагается назначить Николая Шабалина, а руководителем
департамента развития инфраструктуры - Александра Мишарина.
Контингент персонала аппарата министерства не должен превышать 608 человек -
без учета работников по охране и обслуживанию зданий. Офисы Минтранссвязи
размещаются в Москве: ул. Рождественка, дом № 1,
строение 1; ул. Тверская, дом № 7; ул. Садовая-Самотечная, дом № 10.
В отношении подчиненных ему служб и агентств министр транспорта и связи осуществ-ляет следующие
полномочия: утверждает ежегодный план и показатели деятельности, а также отчет
об их исполнении; вносит в правительство по представлению руководителя службы
или агентства проект положений и предложения о предельной штатной численности
работников и фонде оплаты их труда; в Министерство финансов
РФ - вносит предложения по формированию федерального бюджета и финансированию
служб и агентств; в правительство - проекты нормативных правовых актов,
относящихся к сферам деятельности служб и агентств; во исполнение поручений
Президента РФ и председателя правительства дает указание службам и агентствам и
контролирует их исполнение; имеет право отменить противоречащее федеральному
законодательству решение агентства или службы; назначает на должность и
освобождает от должности по представлению руководителей служб и агентств их
заместителей, а также руководителей территориальных органов.
Надзор и контроль
В соответствии с Постановлением правительства РФ № 184 от 7 апреля 2004
года "Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и
надзору в сфере воздушного, морского (включая обеспечение безопасности
мореплавания и порядка в мор-ских рыбных портах),
внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного и городского
электрического (включая метрополитен), промышленного транспорта и дорожного
хозяйства, а также функции по техническому надзору за спортивными судами".
Основными функциями службы названы следующие:
· Осуществление контроля и надзора за
исполнением органами государственной власти и местного самоуправления,
юридическими лицами и гражданами установленных законодательством
общеобязательных правил поведения.
· Выдача разрешений (лицензий) юридическим
лицам и гражданам на осуществление определенного вида деятельности.
· Осуществление эксплуатационной сертификации в
области гражданской авиации.
· Регистрация актов, документов, прав и
объектов.
· Организация, проведение и участие в
расследованиях транспортных происшествий на транспорте.
· Издание индивидуальных правовых актов на
основании и во исполнение законодательных и других нормативно-правовых
документов.
Руководитель службы, которым назначен Александр Нерадько,
может иметь до пяти заместителей. В его структуре должно быть не более десяти
управлений, одно из которых будет заниматься железнодорожным транспортом.
Предельная численность работников центрального аппарата определена в количестве
310 человек, а в территориальных органах - 6574 сотрудника. Офисы федеральной
службы по надзору в сфере транспорта решено разместить в Москве на
Ленинградском проспекте, дом № 37; Софийской набережной, дом № 34, корпуса Г, Е
и строение 8; на улице Старой Басманной, дом № 11 и
на Петровке, дом № 3/6.
Реестры, регистры, кадастры...
В соответствии с Постановлением правительства РФ № 174 от 6 апреля 2004 года
"Федеральное агентство железнодорожного транспорта является федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных
услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные
функции в сфере железнодорожного транспорта".
Основными функциями агентства обозначены следующие:
· Функции государственного заказчика по
организации исполнения федеральных целевых программ в сфере железнодорожного
транспорта и федеральной адресной инвестиционной программы.
· Издание индивидуальных правовых актов в сфере
железнодорожного транспорта на основании и во исполнение законодательных и
других нормативно-правовых документов.
· Ведение реестров, регистров и кадастров в
сфере железнодорожного транспорта.
· Оказание неопределенному кругу лиц услуг,
имеющих общественную значимость в сфере железнодорожного транспорта, в
соответствии с установленными федеральным законодательством условиями. В том
числе - организация перевозок опасных грузов; организация работ по
обязательному подтверждению соответствия продукции, работ и услуг, а также
аккредитации испытательных лабораторий или органов по сертификации.
Постановлением правительства указывается, что агентство осуществляет полномочия
собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения
исполнения функций органов государственной власти: в том числе переданного
государственным унитарным или казенным предприятиям и учреждениям,
подведомственным агентству.
Руководитель Федерального агентства железнодорожного транспорта, которым
назначен Михаил Акулов, может иметь до трех
заместителей. Агентство имеет право сформировать до пяти Управлений в центре, а
также территориальные органы. Предельная численность работников центрального
аппарата устанавливается в количестве 155 человек, а в территориальных органах
- 245 сотрудников. Офис агентства в Москве будет располагаться на улице Старая Басманная, дом № 11 сразу после окончания ремонта. Пока
руководство данного ведомства и формируемый им штат размещаются в здании ОАО
"РЖД".
По местам
Территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и
Федерального агентства железнодорожного транспорта предполагается сформировать
на базе семи образованных в начале текущего года (в соответствии с прежними
решениями) территориальных управлений МПС. Они располагаются в центрах
федеральных округов РФ. Данные структуры будут разделены на две части с соответствующим
подчинением службе и агентству - то есть в целом функции, которые были
возложены на территориальные управления МПС, останутся.
Сегодня эти структуры уже работают. В частности на них
возложены функции обеспечения мероприятий по развитию материальной базы
железнодорожного транспорта в соответствии с концепциями и программами
социально-экономического развития региона. Подразделения осуществляют также
государственный надзор в регионе за соблюдением требований технических
регламентов на объектах железнодорожного транспорта, способствующих
предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, природных и
техногенных катастроф. Проводятся проверки выполнения
требований законодательства РФ в области экологических норм; налаживаются связи
с региональными общественными организациями и средствами массовой информации;
обеспечивается взаимодействие с заинтересованными представителями федеральных
органов исполнительной власти и территориальными органами Росрезерва
и МЧС России, а также с военными округами по выполнению мероприятий
мобилизационной подготовки и гражданской обороны; разрабатываются
мобилизационные планы перевозок при чрезвычайных ситуациях.
В ряде случаев, установленных законодательством РФ, в пределах своей
компетенции рассматриваются материалы об административных правонарушениях на
транспорте и принимаются меры административного воздействия. Одним из важнейших
подразделений территориального управления является отдел лицензирования и контроля за соблюдением технических нормативов. Он курирует
деятельность юридических и физических лиц по статьям Закона "О
лицензировании": техническое обслуживание и ремонт подвижного состава, а
также технических средств; перевозка железно-дорожным
транспортом пассажиров и грузов; погрузочно-разгрузочная деятельность.
ФАС!
Говоря о системе государственного регулирования железнодорожного транспорта,
нельзя не сказать еще об одном органе, который не входит в транспортную
вертикаль, но безусловно будет в ближайшее время
играть в жизни железных дорог далеко не последнюю роль. Речь идет о Федеральной
антимонопольной службе (ФАС). Ее предшественник МАП, как
известно, тоже периодически доставлял "головную боль" руководству ОАО
"РЖД" и железных дорог, но намерения ФАС, которую возглавил ярый антимонополист Игорь Артемьев, не идут с прежними ни в
какие сравнения. "РЖД-Парт-нер" уже
отмечал, что бывший зампред дум-ской
фракции "Яблоко" в первые же дни после назначения так сформулировал
свое кредо: "В обществе должен выработаться иммунитет к монополизму".
Сегодня глава ФАС уже начал действовать. Интересно, что в первом же
возбужденном новым ведомством деле по фактам нарушения антимонопольного
законодательства в качестве ответчиков фигурируют ОАО "Страховое общество
"ЖАСО", Московская железная дорога и ОАО "РЖД".
Игорь Артемьев открыто заявил, что ведущие позиции в ФАС занимают члены партии
"Яблоко" и вновь сформированная команда намерена заняться
претворением в жизнь партийных взглядов на политику государства в области
антимонопольного регулирования, сутью которых является сверхзадача по
демонополизации российской экономики.
И надо сказать, что какой-либо искусственно придуманной для себя работы данной
федеральной службе искать явно не придется.
